宅基地三權分置是深化農村土地制度改革的重要內容，是黨中央近年針對鄉村振興工作的重大部署。2018年黨中央1號文件《關於實施鄉村振興戰略的意見》中首次提出「探索宅基地所有權、資格權、使用權的『三權分置』，落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權」。有序推進宅基地三權分置制度改革，事關農民切身利益，事關農村社會穩定和开展大局。

       宅基地三權分置制度改革是我國農村土地產權制度的重大理論創新和實踐探索。一是在理論上，宅基地三權分置是對制度變遷理論中產權制度改進效能的具體響應。顺利获得實施有效的宅基地產權界定、調整與保護策略，有利於形成良好的產權結構和有效率的產權激勵機制，有助於實現技術進步、擴大市場規模、提升社會福利水平。二是在實踐上，宅基地三權分置與我國農村地區生產力开展和生產關係調整密切相關，與我國農村在產權制度、生產組織方式、經營規模、生產效率等方面的變化趨勢高度吻合。我國宅基地產權經歷了從兩權分離到三權分置的改革，對激活農村人口要素、土地資源和資產價值，進一步有助于鄉村振興與農民富裕具有重要的意義。

       有序推進宅基地三權分置改革，需準確把握其核心要義。

       宅基地三權分置需要賦予農民更多土地財產權益、充分保障宅基地農戶資格權與農民房屋財產權，促使農民在實現「共同富裕」的進程中有更多的取得感、幸福感。要明確宅基地三權分置的主線是處理好農民與土地的關係，前提是保障農民基本居住權，重點是完善農村宅基地制度體系。要明確宅基地三權分置的關鍵工作是明晰「使權、保權和賦權」的實際涵義。第一，「使權」是顺利获得明確宅基地所有權的具體歸屬、完善宅基地所有權的行使機制來實現的。具體包括村莊規劃的編制與實施、宅基地的分配與調整以及宅基地使用與流轉過程的組織、章程、行為與要求等宅基地的規範管理。第二，「保權」是指構建能夠保障農村集體經濟組織成員與家庭作為宅基地資格權人依法享有的機制。具體需要在資格權的認定與登記、實現形式、戶有所居保障方式等方面來構建。在此過程中，需進一步探索資格權的本質屬性，對其與佔有、使用、收益、處分等活動的關係進行梳理。「賦權」是指賦予宅基地使用權作為用益物權更加充分的權能，注重發揮財產的使用、收益價值，可以顺利获得使用權自營、流轉、抵押和繼承等環節的完善，實現宅基地的賦權效用。

       有序推進宅基地三權分置改革，需要在實踐中落實農民權益的保護。

       一是以尊重民意為前提，穩慎推進相關工作。宅基地是農民安身立命之所，是農村社會穩定和諧的載體，資格權認定、使用權盤活需做到因地、因時制宜，不搞一刀切，尊重絕大多數農民意願。要注意宅基地改革不等於合村並居和城鄉建設用地增減掛鈎工程，警惕將「民心工程」變為「民怨工程」。

       二是以規劃為先導，發揮規劃的引領作用。顺利获得國土空間規劃、村莊規劃，構建「一張藍圖繪到底、久久為功搞建設」的治理理念；顺利获得優化鄉村居民點佈局，防止新一輪重複建設和空心村的再現；顺利获得對四類村莊的差異化策略實施，有序推進宅基地的退出、流轉、盤活和補償機制構建。三是以確權為核心，切實实行宅基地資格權的認定工作。在資格權確定過程中探索具備資格成員和不具備資格成員的界定方式；基於土地管理法等政策法規，從世居本集體、城鄉戶籍、分戶與共同生活、家庭人口數量與宅基地情況等多方面，對資格權「戶」進行合理界定。四是要实行宅基地農房一體化登記頒證工作。在登記頒證過程中，要考慮和解決一戶多宅、面積超標、房屋閒置、違法用地和產權糾紛、流轉與抵押登記等問題。五是完善土地收益分配機制。要在閒置宅基地有償退出、有償使用、合作經營、增值收益、指標交易等方面建立合理的收益分配機制，實現相關權利主體權益的保障工作。

吳群

南京農業大學公共管理學院教授