隨着耕地保護立法提上日程，一些耕保重點難點問題如何解決成為業內關注熱點。日前，南京農業大學中國資源環境與开展研究院組織專題研討會，邀請多位土地管理和法學界知名專家就耕地保護法治化獻計獻策。

       5月21日，耕地保護法治化建設研討會在江蘇省南京市舉行，與會專家認真學習習近平總書記關於糧食安全和耕地保護的重要指示批示精神，系統分析耕地保護立法工作面臨的難點，深入探討提升耕地治理體系和治理能力現代化的法治化路徑，為國家加強耕地保護立法、確保糧食安全建言獻策。

       本次研討會由南京農業大學中國資源環境與开展研究院主辦，自然資源部法規司司長魏莉華在會上介紹了耕地保護立法過程中需要重點研究的問題，來自中國社會科研院、天津大學、中國農業大學、南京農業大學、廣東外語外貿大學和自然資源部國土整治中心等單位多位專家參會研討。

耕地數量、質量和生態保護需要法治保障

       根據《自然資源法治建設2022年工作要點》，耕地保護法列為自然資源領域重點立法。魏莉華在會上指出，耕地保護立法面臨如何界定耕地概念，如何落實耕地保護補償制度，如何落實黨政同責要求，如何兼顧管制與激勵，如何顺利获得立法推進管理創新等重點難點問題。

       《民法典》《土地管理法》《農村土地承包法》《鄉村振興促進法》等都涉及耕地保護的內容，我國也已相繼出台了一系列耕地保護政策文件，為何還要起草制定專門的耕地保護法？南京農業大學中國資源環境與开展研究院院長曲福田認為，當前我國耕地減少的趨勢尚未根本扭轉，耕地保護壓力依然很大，而與耕地保護相關的現有制度體系和法律措施還不夠完備，各行為主體耕地保護權力、責任和義務的界定還不夠清晰。他提出，推進耕地治理體系和治理能力現代化，迫切需要制定一部符合我國國情和時代要求的耕地保護法。

       「耕地保護需要用最嚴密的法治、最先進的手段，落實最嚴格的制度。」在自然資源部國土整治中心研究員鄖文聚看來，耕地保護立法要切實落實耕地的數量管控、質量管理、生態管護「三位一體」，尤其要在後兩點上進行立法創新，構建符、符合中央要求、滿足人民期盼的最嚴密的耕地保護法律體系。

       「從現有的耕地保護制度體系來看，核心制度偏重耕地數量保護，關於耕地質量管理和生態管護的制度較少且體系性不強。」南京農業大學中國資源環境與开展研究院研究員姜海提出，黨的十八大以來，我國耕地保護理念和制度體系建設取得重大开展，耕地保護立法時機已經成熟。

       第三次全國國土調查數據顯示，2019年年末全國耕地19.18億畝。「二調」以來的十年間，全國耕地減少了1.13億畝，年均減少1000多萬畝，逼近18億畝耕地紅線。除耕地面積減少外，還面臨耕地質量下降的問題。對此，中國農業大學土地科研與技術學院教授孔祥斌提出，我國耕地保護存在空間佈局穩定性變低、氣候災害抵抗力變弱、水土健康支撐性變差三大質量風險隱患。

       「耕地保護立法要找准問題，精準施策。」廣東外語外貿大學土地法制研究院教授、中國民法學研究會副會長陳小君認為，當前耕地治理觀念依然是政策主導型，而依法治理不足，亟須將耕地保護政策上升為立法層面，提高最嚴格耕地保護制度的實施效率。

       「保護耕地最重要的是要保護其自然功能，促進耕地的可持續利用。」鄖文聚指出，耕地保護要在堅持耕地數量、質量並舉的前提下，放到更大的自然地理格局、區域生態系統層面考慮，堅持面積是基礎、產能是核心、生態是根本，堅持系統觀、整體觀，統籌耕地數量、質量、生態「三位一體」保護。

耕地保護立法要瞄準幾大重點問題

       與會專家提出，耕地保護立法要樹立「大國土、大耕保」意識，處理好相關部門之間、相關利益主體之間的關係。其中，如何從立法層面充分調動農民持续性，確立耕地生態保護補償機制等成為關注重點。

       「改革開放以來耕地保護制度开展的歷史啟示k8凯发(中国)，耕地保護立法必須放在具體的歷史視野上來考察。」天津大學法學院院長、講席教授孫佑海認為，當前耕地保護立法要尊重耕地位置固定、面積有限、供給稀缺和佔用容易恢復難等特點，解決管理名詞過多帶來的部門協同與政策空隙問題，更好地平衡政府與農民利益，強化公眾參與權、監督權，制定一部具有里程碑意義的法律。

       中國社會科研院學部委員孫憲忠提出，耕地保護立法應從宏觀角度協調耕地保護、農業生產和生態建設之間的關係，需要考慮加入關於土地綜合整治和補充耕地中農民權益保護的內容。

       「農民沒有持续性是耕地保護過程中最大的問題。」陳小君認為，健全耕地保激勵機制要達到精準有效激勵種田人的目的。顺利获得耕地經濟補償和生態補償，形成農民主導的土地利益分配機制，特別要優化財政政策，提高財政補貼的精準性和有效性。

       那麼，立法該如何構建耕地保護生態補償體系？對此，南京農業大學公共管理學院教授龍開勝提出，立法要對耕地保護生態補償機制給予充分考慮，釐清「補給誰、補多少、如何補」等關鍵問題。當前，基於生態系統服務價值核算的補償標準尚未建立，他建議從法律層面確定耕地所有權人、承包權人、經營權人為法定貢獻者，建立「生態系統服務貢獻﹢相關因素動態調整」的補償標準，以及「政府轉移支付為主﹢市場化」的補償機制，完善多元化耕地生態保護補償保障機制。

       「耕地保護立法要建立以農民為中心的基層治理機制，暢通農民有效參與國土空間規劃、土地督察的渠道，總結農民集體的實踐探索經驗，以此激發農民內生動力推進耕地治理現代化。」陳小君就此提出3點建議：突出農民主體地位，實施綜合治理；滿足農民合理需求，實施源頭治理；法治保障農民集體權益，實施系統治理。

       姜海也認為，當前耕地保護共同責任機制運行不順暢，農民與其他社會主體參與的持续性不足。基於此，他建議推廣田長制，構建五級田長體系並明確各自職責任務，完善耕地保護基層治理體系，實現主體完整、責任下沉，使「長牙齒」的耕地保護硬措施落到實處。

       耕地數量、質量和生態保護涉及自然資源、農業農村、生態環境等多個部門。孔祥斌認為，耕地保護立法既要處理好不同部門職能與相關政策的銜接，又要实行與相關法律中特定條款的銜接，依據國土空間規劃形成一以貫之的耕地保護管控體系，實現糧食安全和生態安全的目標協同。

立法創新要關注耕地保護制度完善

       「現有耕地保護相關法律法規集中在耕地總量動態平衡、占補平衡、永久基本農田保護和用途管制等重要制度層面。」曲福田說，這些制度不僅對落實耕地保護基本國策起到了很重要的作用，也為我國起草耕地保護法奠定了堅實基礎。

       耕地保護立法需要实行頂層設計，「從整體上把握我國耕地保護的相關制度，將原有的提法、政策、法律制度理順，避免相互矛盾、互相衝突。」孫佑海建議，以完善承包地「三權分置」為突破口加快土地流轉，擴大耕地經營規模，賦予農民更多土地權益，調動農民保護耕地的持续性和主動性。

       「耕地保護立法要緊緊抓住耕地的本質特徵。」鄖文聚提出，正確認識耕地資源的科研內涵要釐清「數量是表相、產能是功用、生態是本質」，這些在法律上還沒有清晰的界定，也是耕地保護立法第一时间要解決的問題。

       「當前，有必要強化耕地保護在國土空間規劃中的法律地位，有助于耕地保護向主動、有序、系統治理轉變。」姜海建議，耕地保護立法要明確耕地「非農化」「非糧化」差異化管控措施，加快構建科研有效的占補與進出「雙平衡」的耕地用途管制體系。同時，確立耕地質量保護與生態修複製度，強化耕地質量目標責任考核，建立完善耕地質量評價制度，構建耕地質量保護制度體系，明確耕地生態修復國家投入與社會資本參與機制，完善耕地質量評價標準、程序、糾紛處置法律規範。

       「耕地保護立法要將黨政同責納入考核制度。」孔祥斌指出，耕地保護立法要按照黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的要求，建立耕地用途管制共同責任機制。同時，把耕地保護工作納入區縣、鄉鎮政府、村委及相關部門年度工作考核目標，形成縣（市）、鄉鎮、村三級管理網絡。此外，耕地保護責任目標考核結果、耕地用途管制執行情況等，作為領導幹部實績考核、領導幹部自然資源資產離任審計、生態文明建設目標評價考核的重要內容。

       「耕地保護立法要堅持和完善農村基本經營制度，壯大並有效實現農村集體經濟。」陳小君建議，兼顧統分結合的原則，宜統則統，宜分則分，進一步放寬並規範農民土地經營權流轉，提高農業現代化水平，這是調動基層力量保護耕地的經濟基礎，也是內在的經濟激勵。

       南京農業大學中國資源環境與开展研究院常務副院長馮淑怡提出，耕地保護是一項非常複雜的系統性工程，要匯聚不同學科專家智慧力量，抓住耕地保護的本質要求，系統分析深入研究，創新管理理念與方法，加快有助于耕地保護立法，把中國人的飯碗端得更牢更穩。

本報記者   方正飛

原文連結：http://share.591adb.com/sharearticle/article/article_id/4239761/app_key/4d4a51c4445c24e032a09c163a2e4f6d