11月22日，「雙循環」新格局下的鄉村振興與資源環境政策——學習黨的十九屆五中全會精神專題研討會在南京農業大學舉行。本次研討會由金善寶農業現代化开展研究院與中國資源環境與开展研究院共同主辦，旨在深入學習黨的十九屆五中全會精神，研討在「雙循環」新开展格局下如何踐行新开展理念，有助于鄉村振興，推進綠色开展，助力「強富美高」新江蘇建設。
圖｜2020年11月24日《新華日報·思想周刊》參事版
吳群：構建城鄉統一建設用地市場體系
黨的十九屆五中全會提出加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新开展格局這一重要論斷，為「十四五」開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程，實現高質量开展给予了思想遵循，也為構建我國城鄉統一建設用地市場體系指明了方向。
全會明確要求建成高標準市場體系，要素市場化配置改革取得重大進展，這對於構建更加完善的城鄉土地要素市場化配置體制機制，促進城鄉經濟循環，助力鄉村振興，加快完善社會主義市場經濟體制具有重大意義。
第一时间，構建城鄉統一建設用地市場體系有利於促進生產要素在城鄉間的有序流動與高效組合。我國農村有大量的低效閒置宅基地沒有激活，以江蘇為例，遙感數據顯示的村莊建設用地面積約為同期城鎮建設用地面積的2倍以上，若按照70%的宅基地面積佔比、15%左右的宅基地閒置率以及顺利获得規劃轉變用途入市價格測算，可盤活1萬億元左右的土地資產，並可吸引大量資本、勞動力流入鄉村，拉動生產性消費，促進鄉村產業振興。
其次，構建城鄉統一建設用地市場體系有利於發揮城鄉經濟的比較優勢。城市的比較優勢是生產要素齊全且集中集聚，經濟效率高，而農村的比較優勢是生態與人居環境好，因此，要顺利获得市場機制引導要素在空間上優化組合，引導產業在城鄉間錯位开展，促進城鄉經濟良性互動與高效循環，防止低水平重複建設和惡性競爭。近年來，江蘇省各地在鄉村一二三產融合开展、美麗鄉村建設等方面，已彰顯出品牌優勢與地方特色。
最後，構建城鄉統一建設用地市場體系有利於有助于農民財產性收入的增長。不可否認，我國城鄉居民的人均可支配收入、消費支出仍然存在較大的差距。因此，顺利获得經營性建設用地入市與土地增值收益的合理分配，可大大增加集體經濟組織財力和農民財產性收入。此外，顺利获得建立宅基地有償使用與流轉機制、盤活閒置宅基地與農房可促進農民增收。近年來，江蘇召开的第三輪閒置宅基地與農房盤活試點，在改革試驗區已初見成效。
構建城鄉統一建設用地市場體系要着力解決幾個關鍵問題：一是實施最嚴格的城鄉土地用途管制制度，降低市場配置資源的制度風險。二是不斷完善城鄉不動產統一確權登記制度，夯實市場配置資源的根基。三是健全城鄉統一的市場規則，加快土地市場平台、市場准入及交易規則等制度建設。四是建立城鄉全覆蓋的基準地價體系，為市場配置資源決定性作用的發揮给予科研依據。五是不斷優化土地增值收益分配機制，將集體經營性建設用地入市絕大部分增值收益分配給集體和農民，同時要優化城市土地出讓金反哺鄉村的分配機制。六是進一步健全信息服務、市場誠信、市場監管等城鄉土地市場服務體系。
李恆鵬：推進」兩山「雙向轉化
「十四五」時期經濟社會开展指導思想以有助于高質量开展為主題，開啟全面建設社會主義現代化新徵程。「兩山論」對加快產業生態化和生態產業化、有助于從高速度增長轉向綠色高質量开展、打造人與自然和諧共生的生態文明开展新範式，具有十分重要的指導意義。
要實現社會經濟开展與生態環境質量提升的雙向驅動，需要將清新空氣、清潔水源、宜人氣候、生態景觀等自然要素賦予市場屬性，建立生態產品市場化體系，實現生態產品消費者付費供給者受益，並顺利获得市場交易促進生態資源優化配置。溧陽市以全省社會主義現代化建設試點和全國「綠水青山就是金山銀山」實踐創新基地為契機，率先召开生態產品市場化實踐探索，創新生態產品交易機制，形成促進「綠水青山與金山銀山雙向轉化」的升級模式。試點以政府主導建立生態交易市場，確立生態環境容量約束和安全餘量提升的生態產品供給原則，確保交易過程中生態環境質量持續改善；將「山水林田湖草」生態治理實現的環境容量擴容貢獻納入市場，打通生態治理與資本市場銜接通道，實現生態保護的多元化；出台《常州市天目湖保護條例》，以法制化對生態資源低效與環境負面影響大的經營主體進行治理倒逼或限制交易准入；發揮市場優化配置作用，促進低效經營主體退出與綠色高值經營主體進入；研發生態產品交易平台，建立生態容量測算、經營主體監測、工程效益評估、生態產品交易四大技術保障體系。
為「十四五」有助于高質量开展，結合溧陽試點經驗與理論思考，建議：將重要生態服務納入生態產品認證制度體系。生態資源同時具有產品供給、調節服務、文化服務以及支持服務等多元化生態產品，當前普遍存在產品供給價值轉化多、生態服務價值轉化少的問題，應加強重要生態服務產品價值認證和價值實現。建立生態產品佔用許可制度，有助于生態資源有償使用，結合自然生態空間確權登記，查清生態產品供給能力，形成生態產品交易市場體系。建立農業尾水排放新標準和坡地綠色生產模式，在綠水青山優質生態區，農業面源污染為主的監管和環境容量佔用交易還存在制度和實踐空白。建設省級生態產品交易平台，有助于標準化生態容量監測、生態產品登記、產品估價體系、交易規範化流程等，形成低成本、高效率和規範化生態產品交易服務技術支撐體系。顺利获得跨界生態產品交易推進多層次生態補償，生態產品交易可實現政府、農戶、企業等多層次跨界交易，促進跨界有據可依的生態補償落地實施。精細精準劃定三生空間，避免一刀式切粗放生態保護決策問題，科研測算生產、生活行為的環境影響，促進多元化生態服務實現，有助于人與自然的和諧共生。
馮淑怡：深化農村土地制度改革，暢通城鄉循環
加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新开展格局，是我國應對外部環境嚴峻變化和推進國內經濟高質量开展的一項戰略部署。現階段，加快推進鄉村振興，讓農業農村开展好，讓農民富裕起來，真正暢通城鄉循環，有助於推進國內大循環的开展、國內國際雙循環的形成。
紮實推進城鄉統一的國土空間規劃體系建設。在構建國家—省—市—縣—鄉鎮五級空間規劃體系過程中，要紮實实行縣域與鄉鎮的國土空間規劃工作，合理佈局區域內城鎮、農業和生態空間用地結構，構建起全域覆蓋、層級有序的城鄉空間規劃體系。在國土空間規劃體系中，要做細鄉村地區的規劃工作，以空間資源配置與土地用途管制來引導鄉村空間重構，基於村莊的資源稟賦、經濟开展、歷史文化等特徵，合理規劃村莊的產業和基礎設施用地，實現農戶就近就業，吸引城市資本下鄉。
建立健全城鄉統一的土地產權體系。賦予農村和城市土地同等產權權能，拓寬農村土地用途，激活農村資源內在價值，吸引城市要素回流，促進城鄉要素雙向流動。深化承包地「三權分置」改革，紮實推進二輪承包到期後延包工作，穩定承包權、放活經營權，減緩部分農戶對於可能喪失承包權而不敢放心進城的憂慮。穩慎推進宅基地「三權分置」改革，促進宅基地權能完整。在權屬清晰、防範風險、保障農民權益的前提下，探索宅基地（含農民住房）的抵押權實現機制，以帶動資金、人才、技術等要素向農業農村集聚。
深化農村土地要素市場化改革。以國土空間規劃為指導，以土地產權體系為基礎，建立健全土地要素市場，規範完善土地要素市場規則。建立和完善農村產權交易中心，实行農村土地確權登記頒證數據管理工作。逐步建立公平開放透明的土地要素市場規則，完善由市場決定的價格形成機制。健全土地要素市場監管政策及操作細則，完善土地要素交易信息披露制度，提升土地要素市場管理和服務水平，保障土地要素市場規範有效運行，進而帶動資本、勞動力等其他生產要素在城鄉之間的自由流動和高效配置。
重塑土地收益分配格局。調整土地出讓收益城鄉分配格局，提高土地出讓收入用於農業農村比例，為實現農業農村現代化、城鄉基本公共服務和基礎設施均等化给予有力支撐。加強土地出讓收入用於農業農村資金與實施鄉村振興戰略規劃的統籌銜接，拓寬現代農業和鄉村產業开展的資金來源渠道。提高土地出讓收入用於農業農村比例，促進城鄉基本公共服務和基礎設施均等化，進而吸引城市要素回流，實現城鄉融合开展。
加強土地制度與相關制度的系統協調。城鄉循環不僅包含農村土地制度，也涉及其他制度的聯動，暢通城鄉循環需要注重土地制度與相關制度改革的整體性推進。農村生產要素特別是農村土地要素的取得、使用、退出等事實上已經與戶籍制度、社會保障制度、公共資源配置機制、鄉賢資本回流機制等深度交織，需要加強各相關制度的聯動協調，以達到綜合配套改革的總體效果。
姜海：以全面提高資源利用效率有助于高質量开展
提高全要素生產率，尤其是全面提高自然資源利用效率，對於高質量开展具有十分重要和特殊的意義。「十四五」時期，全面提高資源利用效率，全力有助于高質量可持續开展，要做到「六個全面」。
加強評價監測，全面掌握資源狀況。組織科研調查，全面摸清資源本底，為科研制定資源開發保護規劃，實行資源分類精準治理给予可靠依據。召开系統評價，全面分析資源潛力，找准阻礙資源利用效率提高關鍵因素，為資源管理制度創新给予參考。綜合運用衛片檢查、實地巡查、台賬管理等方法，加強資源利用全過程動態跟蹤監管，為加強國家宏觀調控给予支撐。
健全法律法規，全面規範資源利用。完善確權登記，全面明晰資源權屬，完善不動產統一登記體系，加強資源主體權益保護。健全法律法規，全面規範資源行為，適時推進《礦產資源法》《海域使用管理法》《草原法》等法律法規修訂，不斷开展完善《土地管理法》《水法》《節約能源法》等法律法規。明確各主體具體權利義務，全面規範資源開發利用保護行為，為資源高效配置與公平分配創造優良秩序。
強化總量管理，全面保障資源安全。穩定耕地面積，控制國土開發強度。在人口密度偏高的超大、特大城市地區，強化土地開發總量（強度）控制，引導郊區新城建設，有助于長三角、珠三角、京津冀等重點區域打造網絡型現代城市群。強化水資源剛性約束，在水資源過度開發地區, 實行更加嚴格的水資源利用總量管理；在長江流域等水資源相對豐裕的地區，適時引入水資源利用總量管理制度，提升生態系統質量和穩定性。
完善配置方式，全面釋放資源價值。完善資源價格形成機制，針對資源開發利用中普遍存在的外部性、信息不對稱問題，探索改進資源價格內涵及形成機制；針對壟斷性資源，加強價格調控，促進資源效率與社會穩定相協調。綜合運用生態資源指標配額交易、生態資源修復服務購買等模式，豐富資源生態價值實現機制。健全資源交易市場體系，重點健全城鄉統一的建設用地市場體系，引導農村集體經營性建設用地有序入市。
倡導綠色理念，全面推進資源節約。有助于資源節約全民行動。全面加強領導幹部資源國情教育，提升城鄉居民節約意識，全面推行垃圾分類，不斷提高垃圾減量化、資源化利用水平。靈活運用資源節約政策工具。法律、價格、行政、生態補償、宣傳教育多措並舉，全面有助于資源節約利用。實行土地資源綜合利用效率、農業生產效率、生態供給效率差別化評價考核，調動地方政府優化資源利用持续性。
促進產業循環，全鏈條優化資源利用。種養結合推進農業廢棄物資源化利用。改進全域土地綜合整治，優化種植業、養殖業結合的空間與設施基礎；原位利用與集中處理結合，建立農業廢棄物資源化利用體系；明晰權益、創新機制，激活政府、企業、新型經營主體和農民參與的持久動力。集群开展推進循環工業體系建設。結合主體功能區戰略，促進產業在國內有序升級轉移，提高資源利用水平。
郭傑：完善國土空間治理體系
「十四五」時期，空間治理體系構建與完善是治理體系與治理能力現代化的重要內容，既是實現向高質量开展轉變的必然要求，也是江蘇省全面深化改革、深入推進「美麗江蘇」建設的必然手段。但現行空間治理體系還不能滿足區域協調开展、生態文明建設的體制機制和政策實施需求，需要完善江蘇國土空間治理體系，以實現高質量开展的新要求及开展戰略的轉型。
完善國土空間規劃法規政策標準體系。加強國土空間規劃相關地方性法規建設，確立國土空間規劃在規劃體系中的核心地位，理順政府規划行政事權，優化職能分工和建立銜接機制。針對規劃決策、執行、反饋等環節，分別制定配套的空間規劃法律法規。按照其他專項規劃適度瘦身，促進銜接的總體原則，對相關法律進行調整。建立並完善覆蓋總體規劃、專項規劃和詳細規劃的空間規劃業務標準體系。
提升國土空間多目標協同治理能力。落實主體功能區等國家重大戰略，有助于國家區域協調开展戰略在省域協同實施。加強陸海統籌，促進城鄉融合，形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間开展格局。結合「雙評價」科研劃定國土空間「三條控制線」，顺利获得用途管制規則、區域政策引導和國土綜合整治等多種途徑，協調開發與保護關係。塑造以人為本的高品質國土空間，不僅按人口總量和分佈制定用地標準、實施公共設施均等化的配量，也要考慮不同階層、群體差異化需求，將精英規劃變為公眾參與的規劃，保護和利用好山水自然資源、歷史文化資源，提升空間品質。
建立健全國土空間用途管制體系。構建分區管制思路下空間准入及清單管制規則。針對規劃分區設定差異化的空間准入條件，並據此研製與空間分區相匹配的正負面准入清單，明確管制規則和控制指標。優化完善用途轉用許可制度。整合審核審批制度，建立統一的用途轉用許可制度。健全全過程管制的國土空間用途糾錯機制。基於「雙評價」和空間規劃成果，統籌調整各類規劃衝突，依據現行法律法規予以用途糾錯，並納入國土空間規劃的動態調整方案。探索國土空間用途管制績效評估和督察制度，加強國家對地方政府履行國土空間用途管制職責情況的監督檢查，落實用途管制目標責任，監督國土空間規劃和用途管制政策的實施。
強化規劃編制與實施的全過程監管。完善國土空間規劃委員會制度，加強空間規劃與用途管制的專業技術支撐，健全依法決策機制，提升規劃與用途管制科研化決策。持续推進規劃監測評估預警機制。依託國土空間基礎信息平台，推進江蘇省自然資源調查監測和國土空間規劃「一張圖」建設，建立健全國土空間規划動態監測和定期評估預警機制。強化落實空間規劃實施保障制度。賦予規劃組織组织實施規劃的權力，增強部門之間的協調，保障規劃實施；結合國土空間規劃監測評估，構建國土空間規划動態調整完善機制；統籌協調區域開發與保護的權責，建立區域差異化的績效評價考核機制和區域生態保護補償機制。
