11月22日，「雙循環」新格局下的鄉村振興與資源環境政策——學習黨的十九屆五中全會精神專題研討會在南京農業大學舉行。中國資源環境與开展研究院專家深入學習黨的十九屆五中全會精神，研討在「雙循環」新开展格局下如何踐行新开展理念，推進綠色开展，助力「強富美高」新江蘇建設。

郭貫成：「十四五」時期健全自然資源資產產權制度的幾個重大問題

       黨的十九屆五中全會指出，健全自然資源資產產權制度和法律法規，加強自然資源調查評價監測和確權登記，建立生態產品價值實現機制，完善市場化、多元化生態補償，推進資源總量管理、科研配置、全面節約、循環利用。建立自然資源所有權分級委託代理機制、完善自然資源資產使用權權能體系、健全自然資源資產價值體系、構建自然資源資產產權框架體系是「十四五」時期健全自然資源資產產權制度需要着重考慮的幾個重大問題。

       一建立自然資源所有權分級委託代理機制

       自然資源所有權委託代理機制構建可從六個方面入手：一是確立國務院全民所有自然資源資產所有權的主體地位，明確自然資源部自然資源資產所有權的代表行使主體地位，由自然資源部把代理權落實到省（自治區、直轄市）、市、縣級政府，再由地方政府與同級的自然資源管理部門劃分監督與管理職能。二是區分全民自然資源所有權與集體自然資源所有權，取消鄉鎮一級的自然資源代理權限，以縣域為單位召开自然資源確權登記和自然資源統一調查監測評價等管理方式。三是將跨區域的自然資源、國家重要自然保護地以及具有國家安全戰略意義的自然資源所有權行使主體直接登記為自然資源部，以增強區域協同开展能力。四是強化自然資源產權的激勵和約束功能，轉變「唯GDP論政績」的激勵觀，實行「自然資源資產管理包干制」，建立自然資源經濟效益、社會效益和生態效益並重的評價機制，引導地方政府規範和糾偏自然資源管理過程中的錯位、越位與失位等亂象。五是以國地稅合併改革為契機，統一政府收入體系，規範財政收入分配製度。六是健全自然資源資產監管體系，發揮人大、行政、司法、審計和社會監督作用，召开領導幹部自然資源資產離任審計，貫徹落實黨政領導幹部自然資源資產損害責任追究制度。

       二完善自然資源資產使用權權能體系

       第一时间，以自然資源統一確權登記為切入點，明確自然資源部的所有權主體地位，明晰中央與地方政府的權屬邊界，建立公平、公正的權益分配機制，為深化產權制度改革奠定基礎。其次，以所有權與使用權分離為着力點，不斷創新和解構自然資源資產產權權能，探索與「統一所有，分級管理」相配套的自然資源資產全民所有權的實現形式。再次，以自然資源資產有償使用為落腳點，發揮市場對自然資源的配置作用，搭建交易平台、制定交易規則、完善市場監管、建立市場風險預警機制，將自然資源轉化為自然資源資產，進而保護全民對自然資源資產享有的合法權益。

       三健全自然資源資產價值體系

       需要不斷健全自然資源資產價值體系，尤其是關注生態環境功能價值，為建立生態產品價值實現機制、實現高質量开展奠定基礎。自然資源的生態環境功能價值主要表現在防止土壤侵蝕、涵養水源、改善氣候、淨化空氣、維護生物多樣性等方面。生態產品價值實現機制是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關係的制度安排。如何科研、合理的實現生態產品價值是今後一段時間需要重點關注的問題。

       四構建自然資源資產產權框架體系

       建構自然資源資產所有權、代理權、使用權「三權分置」的具有中國特色的新時代自然資源資產產權體系，既能保證自然資源部代行所有者的地位，又可明確各級政府管理與監督的代理職能，還能保障自然資源使用者的合法權益，有利於明晰自然資源的所有者、代理者和使用者之間權、責、利的關係。從加強生態保護、促進生態文明建設出發，需要構建歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度，需要進一步提高自然資源開發利用效率，保障國家生態安全和資源安全，有助于形成人與自然和諧开展的現代化建設新格局。從長遠來看，要將全民所有自然資源資產和集體所有自然資源資產納入到統一的分析框架。因此，如何实行自然資源資產「三權分置」和集體承包地和宅基地「三權分置」的銜接工作，是下一步研究的重點。此外，在縱向委託代理的基礎上，還須進一步理順橫向自然資源委託方與同級自然資源管理方之間的監督與管理關係，明確各自的權力範圍，避免委託方既當「裁判員」又當「運動員」現象的發生。

易福金：有效提升近地臭氧治理能力，切實增強糧食安全保障水平

       黨的十九屆五中全會對「十四五」時期持續改善生態環境質量提出了明確要求，指出臭氧污染防治要堅持方向不變、力度不減，突出精準治污、科研治污、依法治污，深入打好污染防治攻堅戰。在經濟轉型挑戰前所未有、生態環境問題凸顯、國際環境急劇蛻化以及新冠疫情多重壓力下，強化糧食安全屬地責任，是確保糧食安全保障能力的重要機制和手段。然而，近地面臭氧已成為江蘇當前首要大氣污染物，並且臭氧污染時間段與糧食生長敏感期高度重合，不斷侵蝕江蘇糧食供給的潛力，近三年已導致水稻和小麥總產量分別減少4.8%和3.7%。現階段，需要全面提升臭氧治理能力，加強生態、糧食安全戰略聯動配合與深度融合，實現生態安全為糧食安全托底、糧食安全促生態環境管理轉型的新局面，切實增強我省糧食安全保障水平。

       整合政府相關治理系統，構建臭氧污染與糧食生產關聯的預警系統。加強政府相關部門聯動、深度合作，促進環保部門與糧食生產部門信息互通。持续引入人工智能和深度學習等技術，提升區域空氣質素模型對臭氧污染預測預報能力。強化現有臭氧污染治理組織職能，增加糧食生長關鍵時期臭氧污染信息通報、建設污染治理協同保障糧食安全中心等。深化糧食生產部門臭氧污染認識，持续配合给予糧食作物臭氧敏感期信息，加強各作物臭氧敏感期內的臭氧濃度值監控，促進環保部門臭氧治理效果反饋，全力保障糧食安全省長責任制落到實處。

       加大農業科技投入,研發優質高產抗逆新品種。召开不同作物生長關鍵期對臭氧污染響應的研究，明確非生物逆境脅迫嚴重糧食作物產量、品質的生理生態機制，加快糧食作物抗逆品種選育及栽培技術研發。培育出耐受臭氧污染的糧食新品種，研究總結適應臭氧污染的耕作制度。針對不同作物以及相同作物的不同品種對臭氧的敏感度差異性，改進栽培技術管理，緩解臭氧污染對糧食生產的不利影響。不斷培育優質高產抗逆新品種，堅持數量質量並重，從源頭上保障糧食安全。

       深度有助于區域協同治理，全面提升臭氧污染治理水平。健全臭氧污染監測監控體系。完善大氣質量監測站點，實現空氣質素自動監測全覆蓋，建成全省大氣光化學觀測網絡。對化工園區、大型油站、塗裝類企業、交通幹道等重點區域和行業召开精準監測，加強重點固定污染源排放自動監控與預警，同時建議修訂《江蘇省移動源排氣污染防治條例》。結合「十四五」大氣污染防治專項規劃編制，突出加強臭氧前體物VOCs的治理。按照《重點行業揮發性有機物綜合治理方案》、《揮發性有機物無組織排放標準》等要求，完善「源頭控制—過程控制—末端治理」的VOCs污染全過程控制技術體系，編制精細化的年度VOCs源排放清單及物種清單，運用經濟手段有助于臭氧污染長期改善。堅持區域聯防聯控，深化共同體思想，提高「一盤棋」意識，加強長三角地區與蘇皖魯豫交界地區的合作，構建重污染天氣應急響應和臭氧污染聯防聯控體系，制定區域間空氣質素目標和臭氧污染長期控制戰略，切實降低臭氧污染。

藍菁：完善耕地佔補平衡

       耕地佔補平衡制度是耕地保護政策的核心政策之一。十四五期間，科研認識耕地佔補平衡政策在新時期的戰略內涵和變化，明確耕地佔補平衡對接新時期的工作重心，完善耕地佔補平衡政策體系，已成為我國耕地保護制度轉型過程中亟待解決的問題，也是雙循環新格局下，保障國家糧食安全、經濟安全、生態安全的重大戰略需求。

       第一时间，跨省域耕地佔補仍是補充耕地後備資源的有效途徑。全國耕地後備資源的區域分佈不均衡，經過多年持續開發利用，經濟發達地區後備資源短缺甚至枯竭。補充耕地呈現出小規模、分散性、碎片化特徵，導致撂荒和閒置問題突出，在省域內實現占補平衡越來越難。從區域分佈看，耕地後備資源主要集中在中西部經濟欠發達地區，其中新疆、黑龍江、河南、雲南、甘肅等5個省份後備資源面積佔到全國近一半，而經濟开展較快的東部11個省份之和僅佔到全國15.4%。在雙循環格局下，迫切需要在國家層面以大規模、集中、連片的方式進行補充耕地；以不影響調出地區可持續开展為前提，避免透支資源謀求一時的增長；嚴格落實在線報備和平台監管制度，確保中央政策在執行中不變形、不走樣，充實和保證耕地後備資源。為避免跨省域占補使得耕地重心從複種指數高的東部沿海地區向複種指數低的中西部地區「漂移」，導致提高糧食複種指數的要求可能難以落實，跨省域耕地佔補還需实行對占補平衡區域的匹配工作，必須將跨省域占補平衡嚴格限定在複種條件相似的區域內。

       其次，實施耕地提質改造是穩定耕地生產力的關鍵舉措。耕地「紅線」不僅是數量上的，更是質量上的。國家自然資源督察组织在2019年耕地保護督察工作中發現，全國補充耕地質量較差或不到位的面積高達70余萬畝。單一目標的耕地數量平衡可能導致優質耕地的流失，繼而危及到耕地安全生產能力。因此，應多層次多維度地實施耕地提質改造：實施保護性耕作，全面實行建設佔用耕地耕作層土壤剝離再利用，大力有助于秸稈粉碎還田腐熟、增施有機肥、種植綠肥等行動，提升土壤有機質含量；有效控制農業面源污染，加強鹽鹼土壤、污染土壤等治理，改善耕地生態環境，促進污染、退化耕地地力恢復，有效提高綜合生產能力；加大土地節約集約用地力度，持续盤活低效用地、閒置土地、批而未供土地；進一步提升高質量耕地的佔用成本，利用價格機制少佔或不佔優質耕地。

       再次，實行占補生態平衡是耕地保護對接生態文明建設的重要環節。占補平衡經過長期开展，陷入了「地類相爭」的困境，存在將不適宜開墾的陡坡及林地、湖泊、沼澤開墾為耕地的現象，破壞了生態環境，造成嚴重的生態效益損失。耕地佔補平衡政策必須對接生態紅線政策，以適應生態文明建設需求。因此，未來應統籌山水林田湖草系統治理，加強對生態系統的保護。加大生態系統的保護力度，嚴格規範土地開發整治活動，加強對國家禁止開發區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域的保護，嚴格控制對天然林、公益林地、天然草地、河湖、濕地等的開發，嚴禁開墾林地、草地等不符合主體功能定位的各類開發活動。科研制定土地整治規劃，堅持以水定地，因地制宜適度開發宜耕後備土地資源，限制對生態環境脆弱的地區進行土地開發。

       最後，創建多元化的耕地保護激勵機制是新時期耕地保護的驅動力。新時期，耕地佔補平衡已進入存量優化階段，需着力探索建立耕地保護新機制，充分激發各方保護耕地內生動力，持續促進耕地數量、質量、生態「三位一體」保護。實施中央——地方縱向一體化補貼路徑，設立耕地保護補貼的協調组织，統一設定政策執行標準與考核指標，發揮補貼政策托底作用。完善績效考評制度和資金監管體系，將補償資金髮放與耕地保護實際成效相掛鈎，以績效為導向，調動基層保護耕地持续性，同時向社會公開資金分配方案，互相監督，確保公正，防範風險。基於主體功能區劃，探索耕地保護差別化補償激勵機制，在生態功能佔主導的地區，應提高耕地保護的生態補償激勵力度，加大耕地生態保護；在糧食主產區應加大對糧食生產的補償激勵，對保障國家糧食安全做出突出貢獻的地區给予實惠；在經濟發達地區可探索「普惠性補償」+「績效性激勵」，並進一步提高補償標準；經濟欠發達地區因財政較薄弱，應傾向於「績效性激勵」，讓真正保護耕地的單位和個人受益。

馬賢磊：深化體制機制改革，全面推進鄉村振興

       加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新开展格局，為「十四五」加快農業農村現代化、全面推進鄉村振興戰略给予了新機遇。我國現行城鄉要素流通存在制度障礙，鄉村資金、科技和人才等資源缺乏，產業开展和鄉村建設行動召开乏力，需要打破阻礙城鄉融合开展的制度壁壘，暢通城鄉要素流動，加快產業體系構建，全面推進鄉村振興。

       加快構建城鄉融合的現代鄉村產業體系。全面落實「藏糧於地、藏糧於技」戰略，嚴守耕地紅線，嚴格保護基本農田，嚴厲抵制耕地非農化、非糧化，強化農業科技和機械支撐，加快推進農業農村現代化示範區或示範園建設，提升綠色化、有機化、生態化農產品生產能力和供給能力，有助于農業高產量、高質量开展。基於鄉村資源稟賦、經濟开展、歷史文化等特徵，持续調整鄉村產業結構，培育壯大現代鄉村加工業、旅遊業、農業電商等新產業新業態，着力打造鄉村一二三產業融合开展平台，促進鄉村經濟多元化开展，持續提高農民收入，不斷縮小城鄉差距。

       着力加強鄉村生態文明和村容村貌整治的機制建設。以「綠水青山就是金山銀山」开展理念為指引，加強鄉村農田、林木、草原、河湖、水系等生態資源保護和治理，強化鄉村生態產品和服務供給能力，充分挖掘鄉村的生態資源功能和價值，努力打造「美麗田園鄉村」。因地制宜推進「廁所革命」、危舊房整治、生活垃圾分類和生產生活污水治理等鄉村整治行動，建立健全鄉村整治獎補激勵機制，促進村莊空間優化佈局和人居環境美化。完善鄉村供水、供電、供氣、道路、網絡、物流等基礎設施，提升醫療、衛生、教育、社保等公共服務條件和質量，推進城鄉基礎設施一體化和公共服務質量均等化。

       全面深化農村土地和農村集體產權制度改革。鞏固和完善承包地「三權分置」制度，落實第二輪承包地到期後再延長政策，保證土地經營權的穩定性，讓經營主體吃下「定心丸」。探索推進宅基地「三權分置」和農村集體經營性建設用地入市改革，建立「同地同權同價」的城鄉統一建設用地市場，激活農村資源內在價值，吸引城市資金、人才、技術等要素向農村集聚，實現城鄉要素資源平等、暢通流動。合理確認集體成員身份，發揮集體經濟組織協調、監督、管理的能動作用，开展壯大新型農村集體經濟，完善土地出讓收益分配機制，嚴格保護好集體成員財產性收入。深入召开家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體培育和規範提升行動，持续探索多種形式的適度規模經營。逐步推進農業支持保護政策由「黃箱化」向「綠箱化」开展，降低支持保護政策對生產和貿易扭曲的影響。建立健全城鄉人口雙向流動制度，出台鼓勵城市居民進入農村开展的政策，放鬆除個別超大城市外的城市落戶限制政策，加速有助于農業轉移人口市民化。

       落實和完善鄉村振興政策、人才和資金保障等配套機制。加強政府對鄉村振興的頂層設計，充分利用脫貧攻堅形成的政策、制度和工作體系等一整套行之有效的工具，圍繞鄉村產業興旺、生態文明建設、鄉風有序整治等任務強化規劃引導約束機制。完善鄉村人才振興激勵機制，重點加強鄉村开展「帶頭人」隊伍和懂農業、愛農村、愛農民的「三農」人才隊伍建設，創新多項類別、多種形式的農民職業技能培訓模式，持续鼓勵各類人才返鄉、入鄉、留鄉創業开展，不斷優化鄉村人力資本。建立完善的資金保障與管理機制，持续引導國家財政、稅收、金融、保險、市場多方參與鄉村振興戰略實施，加快構建財政優先保障、金融重點傾斜、社會資本持续參與的農業農村多元化投入格局，同時加強鄉村振興項目資金資產的管理與監督。