一、引言

       黨的十八屆三中全會提出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態保護紅線，實行資源有償使用制度和生態補償制度。十九大也強調，嚴格保護耕地，擴大輪作休耕試點，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，建立市場化、多元化生態補償機制。可見，我國亟需建立有效的耕地生態保護補償機制。在國際上，以美國、加拿大等為代表的北美地區，以德國、英國、法國等為代表的歐洲地區，以日本、韓國等為代表的亞洲地區，都在耕地生態保護補償方面積累了較為有益的經驗，值得我國學習借鑑。本文主要總結這些國家在耕地生態保護補償方面的有益經驗，並分析其對我國的啟示作用。

二、耕地生態保護補償的國際經驗

       1．顺利获得補償激勵農民採取環境友好的生產方式實現農業生產方式和生產結構的轉變，從而達到保護生態環境的目的

       比如美國政府在耕地保護項目中,針對補償對象的不同採取了一系列有利於農民的優惠政策，包括對生態休耕和退耕的補償，對採取有利於農業生態環境質量改善的設施的補償等。1985年美國實施了以生態退耕為主的保護和儲備計劃（CRP)，明確要求對農戶實施的永久性退耕還林行為支付相應的補助金。歐盟則針對多種多樣的補償對象和補償方式建立了較為完備的政策體系，以促進農業生產環境和生產本身均向有利於生態改善的目標开展。

       2．補償方式多樣化

       國外能夠充分利用市場條件以及多元化的融資體系，建立起一整套生態環境服務付費的政策與制度框架。以美國為例，在耕地生態補償方式上，美國有資金補償和針對農民的優惠政策等形式。其中在資金補償方面，美國不僅有公共財政支付，還持续引進市場機制，與財政直補經濟補償方式相配合，並在此基礎上形成了生態補償基金制度。這種顺利获得立法確立市場機制推進的生態補償值得借鑑。與此同時，社會性捐贈也是耕地生態補償中的一個重要方式。而對農戶採取生態性保護的行為進行非物質獎勵，以及對於可以主動參加農地生態保護的主體给予稅收減免的優惠，都是美國對農民採取的優惠政策措施。

       3．補償資金來源多樣化

       美國的多數州都頒佈了農田保護法律,並對融資做了細緻的規定,要求沿海地區收取用地費、開發稅、地役稅以及在農產品銷售中增加綠色產品價格。歐盟顺利获得持续的向消費者推薦具有生態標識的農業產品和生產廠家，利用各種便利，擴大生態標識產品的市場知名度和市場份額。顺利获得此種途徑不僅可以提高農戶的收入、提高產品的附加值,同時可以樹立良好的政府形象以及對環境保護的態度,顺利获得持续的引導也可以緩解單由政府對生態補償買單的困境。德國顺利获得建立生態賬戶，引導各種社會資金參與到生態保護和開發的動態平衡體系當中。

       4．注重耕地生態補償受償主體的利益保護

       國外實行的耕地生態補償政策注重保護行為執行主體的權利和利益。國外耕地生態補償的額度比較高,如德國除對耕地生態補償數額規定標準較高之外,部分州參加環保項目的還可以得到另一份專門的補助。美國和日本則將耕地生態補償具體到農戶,都從不同的層面對農戶利益進行保護。畢竟農戶是耕地生態補償的最終落實環節,農戶對生態補償額度的期待值、心理預期的差額是其能否全心全意投入到生態保護中去的重要因素之一。農戶對補償額度滿意,也會認為國家對其自我價值實現的認同,同時也會穩定社會秩序。

       5．補償類型多樣，涵蓋了耕地生態環境保護的各個方面

       國外耕地的生態保護補償，既有對生態經營維持的補償，比如德國對按相關規定從事環保型生產的農業企業主、農戶進行生態補貼，美國的環境質量激勵計劃（EQIP）對草地排水渠或施肥設備等進行補貼；也有有關生態退耕時的开展權補償，比如美國的CRP項目；還有以耕地生態提升工程或者項目導向的補償，如美國的EQIP項目包含對建設工程的補償；最後，針對普遍的建設開發形成了專門用於農轉用時的生態補償，德國的生態賬戶建立就是典型的農轉用的生態補償案例。

       6．以效益評估為基礎確定生態補償標準

       休耕並不等同於撂荒，同樣保護耕地的生態功能也並不等同於限制耕種行為。比如美國CRP項目實施過程中，農業部根據土壤數據庫、土地分佈圖、地形圖等建立環境效益指數（EBI），評價地塊的生態效益，同時按照各地的土地市場信息，確定不同的補償標準。另外，在美國生態修復工程中還運用了土地相對生產率、加權平均侵蝕指數等定量指標，作為評價受償對象是否完成任務的檢驗標準。德國的考核標準是以耕地的氮含量的多少為依據，顺利获得測定耕地的氮含量來對耕地進行補償。

       7．明確補償程序，限制權利濫用

       在德國，政府實行對耕地生態補償制度的程序化管理。農戶先在網上申請、填寫表格，然後要按照地方協會的指導對土壤背景等指標進行檢測，之後農業協會進行評估，最後，由國家農業部委行業協會對符合標準的農戶進行審核，在經過州農業部門審批後對其發放補貼，農業部委的行業協會負責對農戶發放補貼的工作進行組織和把關。美國同樣也有自己的一套生態補償項目實施程序。農戶向政府提交一份建議書，政府對建議書進行審核，採用公告的形式公示有可能取得項目資格的人，同時也對建議書進行完善，限制項目的最低條件。如果還有對項目有興趣的申請者可以繼續進行出價投標，細化自己已有的生態項目，預測耕地的用途以及對該項目期待的補償數額。政府對多份競標耕地的土壤化學成分、污染現狀、產出比及當地農業水平等進行進一步分析。由相關政府部門對申請方案最後做出效率評估，依據排名的狀況選擇簽訂合同的對象。

       8．建立了耕地生態補償監督機制

       比如歐盟明確規定享受與環境項目有關農業補貼的農場主必須確保其有能力來執行農業環保計劃，如果不能按照協議規定進行生產，專業组织有權對其進行多種制裁，以確保生態保護目標的實現。英國不僅設置了經濟性補償標準，而且還進行不定期的風險評估以及農業生產活動檢查，並把評估和檢查結果與相關補貼內容聯繫起來，從而達到對耕地生態補償的監督目的。其他國家許多補償政策也建立了動態的監督機制，以確保補償的目標得到有效落實。

三、耕地生態保護補償國際經驗的啟示

       现在我國的耕地生態保護補償仍處於探索階段，國家尚未制定和建立統一的法律法規及機制，而國外在這一領域積累了許多成功的實踐經驗，值得k8凯发(中国)研究與借鑑。

       1．明確補償主體、受償主體，結合政府和市場雙重手段召开補償

       按照「誰给予誰受益，誰受益誰補償」的原則，耕地保護補償的給付主體是分享了耕地保護效益，但未承擔耕地保護任務的地區、部門及個人，具體包括中央政府、糧食主銷區地方政府、非農產業部門及其他社會組織和公民，耕地保護補償的受償主體主要包括農戶、新興農業生產經營組織、耕地未承包到戶的農村集體經濟組織、糧食主產區地方政府。

       在法律法規的制定、宏觀調控、資金輔助、維護社會公平等方面，政府是主導的力量。政府應充分發揮其組織與管理職能，顺利获得各部門之間的協調來更好地完成耕地生態保護的建設。同時要加大對生態脆弱區的生態補償力度，探索多樣化的耕地生態補償方式，培育完善的市場。在確定補償標準時，利用市場手段來確定合適的補償金，而不是政府統一規定的標準，使得確定下來的補償金更符合當地的情況，增加農民的可接受程度。市場機制可以解決單純的政府運作所產生的一些弊端，耕地生態補償機制的運行需要發揮政府與市場的同時作用才能取得預期效果。應該適當引入美國等國家在生態補償中的市場機制和競爭機制，充分利用生態補償稅費、生態補償國內外基金、價格機制、環境產權機制等市場手段的激勵作用，提高我國公民參與耕地生態環境保護的熱情。

       2．制定完善的補償標準

       補償標準的制定需要綜合考慮耕地的綜合價值，耕地資源的非市場價值以及耕地資源的機會成本。由中央相關部門制定各種類型耕地的最低標準和最高標準，明確補償年限，包括生態退耕的標準、農轉用的標準、耕地生態建設工程補償標準等。結合農戶自己理想的補償額度和能夠接受的最低補償金額，各地根據當地實際補償情況，充分考慮到區域自然條件、區域價格和成本的高低等重要因素，區別對待，制定不同的補償標準充分將政府制定和農戶意願相結合，適當細化經濟補償標準，以使其能夠更符合當地的情況，從而保證補償資金使用的生態環境效益水平。另外，國家應該將耕地生態補償標準與當地經濟开展相結合，適當對貧困地區給予政策、資金傾斜，保護耕地生態環境的同時也有利於生態扶貧。今後，在耕地佔補平衡、指標交易以及徵地區片價中也應當考慮耕地生態價值，以不斷完善補償標準。

       3．制定耕地生態保護補償的效益評價指標體系，完善評價流程

       我國現如今沒有制定出有關耕地生態保護補償效益的評價指標體系，為了確保耕地生態保護補償項目從選擇到實施都符合效益最大化的原則，當務之急就是收集資料，將耕地的經濟效益、生態效益和社會效益納入評價體系中，設計衡量各項績效的指標體系，並根據實際情況做出動態的調整，確定耕地生態保護補償資金能夠得到更合理的分配。

       4．加強構建補償管理體系

       耕地資源保護和耕地生態補償涉及農業、環保、自然資源、財政等多個部門，各部門之間需要加強協調合作，建立耕地生態保護補償組織管理體系，制定補償的徵收和發放機制，實現補償金在支付方和受償方之間的合理分配。生態補償組織管理體系應由補償計量组织、補償政策制定组织、補償徵收與發放组织、補償監管组织等構成，補償計量组织顺利获得耕地生態效益評價體系核算確定合理的補償標準，補償政策制定组织結合實際，從法律和政策角度出發，將耕地生態保護補償的方式、標準、資金來源等規定下來，補償徵收與發放组织保證耕地生態補償資金的合理分配和落實。補償監管组织依據耕地生態補償的相關法律法規，對政策的實施、資金的使用、項目的落實等進行監督管理。耕地生態補償組織管理體系的建立健全是耕地生態補償得以順利實現，持續开展的保障。

       5．建立耕地生態保護補償約束機制

       耕地生態保護補償的約束機制主要有保證金制度和生態稅費制度，嚴格的約束機制可以避免人類過度向自然界索取和加速破壞生態系統的平衡，同時還能激勵人們去保護環境。凡是開發活動可能導致耕地生態環境損害的，在開發前都應該預先繳納一部分資金作為恢復被損害地區的生態環境保護費用，為生態環境的恢復给予穩定的資金來源。徵收的耕地生態補償費應該專門用於耕地生態系統的恢復和補償，為耕地生態保護建立完善的激勵機制和約束機制。

       6．拓寬耕地生態保護補償資金來源渠道

       補償資金的籌集和管理關係到耕地生態保護經濟補償的可行性和效力性。資金籌集渠道主要有兩條。一是財政籌集渠道。可以顺利获得地方政府的配套資金和中央專項財政資金投入。地方政府的配套資金可來源於地方政府的財政一般預算收入和地方政府的土地收益，如土地出讓金、耕地開墾費、耕地佔用稅等；中央專項財政資金投入包括中央對農業投資、新增建設用地有償使用費返還以及中央新增財政資金等。另外，也可從財政預算中設立耕地生態保護補償專項資金；還可以建立類似德國的生態賬戶的耕地生態保護賬戶，使用指標購買制度，實現區域間的協調开展。二是社會籌集渠道。可顺利获得純公益性質的社會捐贈和受利益因素購買的「耕地生態保護彩票」籌集。還可顺利获得公佈各級耕地生態保護補償捐贈資金的賬戶信息，鼓勵企業、非政府組織和民間個人捐助。另外，可以拓寬補償資金來源渠道、創新整合社會資金，如推進土地信託流轉、發行耕地保護福利彩票、從高收益行業開拓耕地保護基金和申請國際組織的資金支持。兩條籌資渠道在不同的地區使用側重不同，在經濟开展水平較高、財力雄厚、財政可長期供給的地區，補償資金來源在公共財政補貼為主導的基礎上輔以社會資金資助，在經濟开展落後、財政供給不足的地區，以上級政府的公共財政補貼為主，更大範圍的社會資金為輔。

       7．構建多層次耕地生態補償監督機制

       合理的耕地生態補償監督機制是保障，我國需構建政府監督、內部監督以及社會監督的多層次監督機制。對耕地生態補償實踐進行有效監督的同時，明確補償程序限制權利濫用，對耕地生態補償專項資金的使用情況和動態進行監督。可以參考德國將監督納入國家法的方式，來保證監督運行的強制性。也可以在制度出台之前先進行監督機制的試點，試點內容包括具體審核部門的確定、所檢查區域的界定以及資金流動的具體監督方式等。從而為我國耕地生態補償實踐给予進一步的保障，使得用於生態環境恢復的資金運作更具有穩定性，耕地的生態性保護更具有可持續性。

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