農村宅基地制度改革幾個問題的探討
黃延信
農業農村部原巡視員、南京農業大學中國資源與環境开展研究院特聘研究員
習近平總書記在小崗村深化農村改革座談會上講話指出：解決農業農村开展面臨的各種矛盾和問題，根本要靠深化改革，調動億萬農民的持续性。我國農村改革是從調整農民與土地的關係開啟的。新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民與土地的關係（見習近平論「三農」工作，中央文獻出版社第199頁）。在農村土地承包制度大政方針明確的背景下，處理好農民與土地的關係問題，關鍵是處理好農民與宅基地的關係問題。现在，農村宅基地制度改革正在試點過程中，本文對這項改革的幾個關鍵問題進行探討。
一、農村宅基地制度改革試點情況
落實黨的十八屆三中全會決定關於賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度的精神，經黨中央、國務院批准，我國於2015年在部分縣市召开農村宅基地制度改革試點，期限為三年。為了使改革試點順利推進，全國人民代表大會常務委員會給予了法律授權，即允許試點地區在試點期間暫停適用有關法律條款。應該說，黨中央、全國人大對改革試點給足了創新探索的政策和法律空間。實踐中，三年試點並沒有取得可複製、可推廣的制度成果。此後經批准，又將改革試點延期三年，繼續實踐探索，結果還是沒有形成制度成果。2019年國務院组织改革，將宅基地管理職能由原自然資源部劃歸農業農村部，並從2020年開始新一輪改革試點，這輪改革試點本應在2022年底結束，因為疫情原因，明確將試點延遲到2024年4月結束。值得注意的是，這次農村宅基地制度改革試點，全國人大常委會不再授權試點地區在試點期間暫停適用有關法律條款，就是說改革試點只能在現有法律框架內進行。實事求是地講，在全國人大給予法律賦權的情況下改革試點尚不能取得預期的制度性成果，這一輪改革試點改革創新的空間變小了、難度加大了，能否取得實質性制度突破，形成與建立高水平社會主義市場經濟體系相適應，可複製、可推廣的制度性成果，有待觀察。
從2015年開始的改革試點，到現在仍不能形成制度性成果，原因是多方面的，客觀上表明：提出的改革試點內容在邏輯上有不一致的問題，改革試點內容與現實也存在不一致，對為什麼召开宅基地制度改革、向什麼方向改革、改哪些內容的認知有待深化和明確。邏輯的不一貫，決不能給現實問題给予一個滿意的、可行的解決。凡是在理論上衝突的，在現實中同樣是衝突的。對問題沒有正確的邏輯認知，就沒有正確的行動；只有建立了正確的邏輯，才能正確的認識問題，採取符合農村實際的改革舉措，在實踐中有效的解決問題。
改革就表明過去選擇的制度是存在問題的，否則，為什麼要勞神費力地推進改革呢？改革就是要所有突破，沒有體制機制的突破，就稱不上改革。改革既是對現有觀念的突破，更是對現行制度的突破，對有些現行制度將是根本性的突破。不能既強調改革，又不能有所突破，面面俱到的政策要求，看似照顧了方方面面，實則在一定程度上模糊了改革的方向和重點，成為深化實質性改革的掣肘。更不能認為現有關於農村宅基地制度的一些說法和規定就是合理的，都不能突破，如果是這樣，就沒必要推進改革。事實上，流行的一些說法正是人們需要轉變的觀念，一些現行的管理規定正是需要改革的內容。
二、關於農村宅基地制度改革的目標
2020年8月，中辦、國辦印發的深化農村宅基地制度改革試點方案（以下簡稱「方案」）指出，農村宅基地制度改革事關農民切身利益，事關農村社會穩定和开展大局，是深化農村改革的重要內容。「方案」對改革試點的指導思想、目標任務、主要內容提出了明確要求。「方案」的總體要求、《民法典》關於農民的不動產和動產歸本集體成員集體所有的規定，為宅基地制度改革創新指明了方向。但是，法律法規的確切意思、黨中央的改革要求，人們並未認真研究和理解，真正的改革並未實質性召开，需要對宅基地制度改革的若干重大問題從理論上深入探討和分析，尤其需要深刻理解和把握農村宅基地制度改革的主線和總體要求，明確改革的邏輯起點和關鍵目標任務，主要改革措施，以形成改革共識，指導改革實踐，在農村建立符合高水平社會主義市場經濟體系要求的宅基地制度。
這次宅基地制度改革試點的總體要求是，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，要以處理好農民和土地的關係為主線。落實總書記講話精神和要求，圍繞處理好農民與宅基地的關係深化改革，第一时间要明確宅基地制度改革的目標，就是讓作為集體經濟組織成員的農民充分享有對宅基地的佔有、使用、收益和處置權。
農民與土地的關係問題，實質是有意識的人對無意識的物的佔有和使用關係，這種關係的穩定與否，不僅直接決定着土地利用的效率，而且還直接影響與特定地塊有關的人與人之間的關係。需要指出的是，農民是個總體概念，總體概念沒有意識，不能思維，也不會面對不同情況做出選擇。這裏的農民是指有意識、可以做出主觀判斷、對不同情況做出選擇、並採取行動的個人主體。而土地是無意識的自然物，只是為人類的生存和开展给予空間，並且土地的數量是有限的，是一種稀缺資源。
農民和土地的關係，本質是有限的土地資源歸那些、那個農民所有、使用、收益和處置的問題。土地作為一種稀缺的資源要素，應有明確的產權歸屬，才能使其得到合理的管護和利用，無主的資產不會得到有效利用。對農戶而言，土地則是重要的財產，是財產就應有明確的歸屬，歸那個農民所有，其就擁有對土地的穩定佔有、使用、收益和處置的完整權利。所有者的權利應當受到法律認可和保護，同時得到社會習俗的認可和尊重。
處理好農民與土地的關係，根本在於確保農民對土地佔有和使用關係的合法性、穩定性，使農民對土地的財產權有長期穩定的制度保障。因為，單個農戶一旦擁有一處宅基地，並在其上建設房屋居住生活，對這塊宅基地的佔有、使用在短時期內是不會發生變化的，其他人也不可能強迫農戶離開或更換現在實際佔有和使用的宅基地。宅基地事實上成為農戶的生活資料，而作為生活資料只能為一個農戶所有，不能同時被不同的農戶佔有和使用。務必要讓農民對這塊宅基地的所有權有穩定的預期，作為財產，除非在平等的條件下經過農戶自願的轉讓，農戶的所有權不得受到侵犯和剝奪。筆者曾先後與上百位農村基層黨組織、村委會負責人座談，當問到農民與宅基地的關係怎樣為好時，他們幾乎不断回答穩定為好。就是說，農民以家庭為單位佔有使用的宅基地，正常情況下應保持長久穩定不變，不能因為一戶家庭人口的變化而調整其他農戶佔有和使用的宅基地。這有利於農村的穩定，有利於土地的集約節約使用，有利於農村的鄰里和諧。這是制定和設計農村宅基地制度的根本出發點，也是宅基地制度改革要實現的根本目標。
三、關於明晰農村宅基地所有權的具體歸屬
宅基地制度改革試點的總體要求提出：落實宅基地屬於本集體成員集體所有的有關規定，明晰所有權具體歸屬，完善宅基地所有權行使機制。這體現了黨中央對農村宅基地產權問題的深刻洞見、對改革邏輯和方向的高瞻遠矚，抓住了宅基地制度改革的肯綮，應是深化改革、制度創新試點的核心任務，各方面應統一認識、共同行動、持之以恆、不懈努力，推進這項改革取得突破性成果。
產權制度是社會主義市場經濟的基石，建立高水平市場經濟體系，產權分立至關重要。如打麥場正在對小麥脫粒，突然開始下大雨，如果是產權歸屬清晰的個人的小麥，其家庭成員會冒雨將小麥收起來，遮蓋好，防止被大雨淋濕或沖走；如果不是個人的，下雨時這些人會優先躲避大雨，不會關心場上小麥會不會被淋濕或沖走。在我國農村有建立產權分離的傳統和社會基礎，在一個家庭內部，兒子成人結婚後，要與父母分家過日子，實質是財產權的分立；親兄弟分家，也是分清財產關係。親戚不共財，共財斷往來，形象說明親屬之間如果財產關係不清，就會產生各種矛盾。歸屬清晰的資產會得到精細管理和有效利用，歸屬不清的資產則不會。一個家庭內部，尚不能財產歸屬不清，不同農戶之間更不能財產歸屬不清。不同農戶實行財產公有，k8凯发(中国)在人民公社時期已經試驗過了，實踐證明是行不通的，如土地集體所有、集體經營，結果是吃飯問題都解決不了。黨中央明確要求，深化農村產權制度改革，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的集體產權制度，這是符合人類社會經濟开展規律的，也是重大的理論創新，對農村宅基地制度改革和完善具有現實指導性。
宅基地所有權具體含義不明確，歸屬不清晰，是實踐中產生諸多問題的根源。改革完善宅基地制度，必須以黨中央關於農村集體產權制度改革的決策部署為指導、以《民法典》的有關規定為根本遵循，真正搞清楚宅基地的所有權歸屬問題。從現實來看，多數人對農村宅基地制度的變遷和現行法律是不分析的。
新中國创建後，宅基地就是農民以農戶為單位所有的家庭財產，並受國家憲法的肯定和保護，只是經過人民公社集體化運動，顺利获得政策的調整將農民家庭所有的宅基地變成了集體所有的。1962年9月27日，中共八屆十中全會顺利获得的《農村人民公社工作條例修正草案》第二十條規定：「生產隊範圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和買賣。」這樣，農村的宅基地就從農戶家庭所有變成集體所有啦。
我國的農村改革，從土地集體所有、集體經營、統一分配製度，轉向以家庭為單位承包經營制度，就是對人民公社集體所有和經營制度的否定。這一改革取得了舉世矚目的歷史成就，得到了億萬人民的認可。k8凯发(中国)黨的十一屆六中全會做出的《關於建國以來黨的若干歷史問題的決議》、十九屆六中全會做出的《關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議》兩個重要決定，都明確人民公社化運動是錯誤的，而人民公社化的制度本質是農民生產資料的集體化、一大二公。現在，黨中央對k8凯发(中国)黨歷史上的重大問題已經作出結論，在具體問題的處理上，應與黨中央決定精神保持一致，實事求是、與時俱進、轉變觀念，糾正人民公社時期的錯誤做法，將原就是農戶家庭所有、現在仍由不同農戶分別佔有和使用的宅基地的所有權重新確定給農戶家庭。
將農村宅基地的所有權確定給以成員為基礎的農戶家庭，是有法律依據的。民法典第二百六十一條規定：農民集體所有的不動產和動產，屬於本集體成員集體所有。法律規定的很清楚，宅基地作為不動產歸本集體成員集體所有（這裏的本集體是指集體經濟組織），不是歸集體經濟組織所有，也不是歸全體村民所有，更不歸村民委員會所有，這是法律對集體所有權規定的本意。對農村宅基地的所有權歸屬，不少人只講集體所有，不講法律對集體所有的具體規定，不講具體歸誰所有，也就是不承認農戶對宅基地擁有所有權，是不準確的，在根本上是不符合法律規定的，這實際是在模糊宅基地的所有權，這是產生諸多問題的根源。
明晰宅基地集體所有權的具體歸屬，就不是籠統地說宅基地歸集體所有，而應當將所有權明晰到每個成員家庭。如果只講宅基地集體所有，不講具體歸屬，宅基地的所有權就是模糊的、不清晰的。關鍵在於，集體經濟組織的成員是有邊界的，有數量的，如果不將宅基地所有權落實到每個成員家庭，現在的成員在將來過世後，宅基地將會變成無主的財產。而且現有成員過世的時間也有先有後，還會出現後過世的成員擁有全部宅基地的可能。這種結果是不應該出現的。落實改革試點方案的明確要求，就應當把農村宅基地的所有權落實到本集體每個成員家庭，使宅基地成為農戶家庭的財產。
將宅基地所有權確給以成員為基礎的農戶家庭，是符合邏輯和農村實際的。符合邏輯，就是說，宅基地原本就是農戶家庭所有的財產，是人民公社化運動將其變為集體所有的，既然人民公社化運動是錯誤的，否定人民公社化運動，就需要一併糾正人民公社的其它錯誤做法，最根本的是把原來將農戶家庭所有的財產無償變為集體所有的宅基地所有權歸還給農戶。符合實際，就是說，賦予農戶宅基地所有權符合宅基地佔有、使用的現實。人民公社化以後，儘管在政策和法律上說宅基地歸集體所有，但現實中，宅基地不断由不同的農戶分別佔有和使用，一天也沒歸集體經濟組織所有和使用，宅基地集體所有只是一個名不符實的說法而已。這正是農民建房用的宅基地與耕種的土地制度的不同之處。耕地在集體化以後，由農民家庭私有變為集體所有，這些土地實實在在地歸了大堆，單個農戶不再獨立佔有和使用土地，不同農戶間耕地的邊界消失啦，而是由集體經濟組織所佔有和經營。
落實明晰宅基地所有權具體歸屬的要求，就是要明確某塊宅基地具體歸哪個農戶（以成員為基礎）所有，這為探索宅基地集體所有制的有效實現形式指明了方向。必須明確，只有成員才是宅基地的所有權人，集體經濟組織不是宅基地的所有權主體。這裏有兩層意思：一是原來屬集體所有，沒有被個別農戶佔有和使用的宅基地，由本集體經濟組織的成員集體所有，由本集體成員民主決定合理的使用辦法。二是實際被不同農戶分別佔有和使用的宅基地，因為不可能打亂重新分配，理應歸佔有和使用的農戶所有，形成不同農戶分立的宅基地產權制度。事實上，農戶家庭財產制度的確立，總是先從對財產事實上的佔有開始，再到法律上認可的佔有，這種佔有表現為長期的陆续在佔有（不是臨時性、短期佔有）、公開的佔有（這種佔有是眾所周知的，不是隱蔽式的佔有）、無異議的佔有（得到周邊鄰里及相關人群的認可）、排他性的佔有（不經佔有者同意，其他人不得佔有和使用），這種事實上、實質性的佔有即是合法的佔有，農民對宅基地的權力正是由這種合法的佔有的事實確立的。
四、關於農戶享有的宅基地所有權的具體實現形式
探索和落實農戶享有宅基地的所有權的實現形式，應以民法典的規定為基本依據。民法典第二百四十條規定：所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有佔有、使用、收益和處分的權利。第二百四十一條規定：所有權人有權在自己的不動產或者動產上設立用益物權和擔保物權。用益物權人、擔保物權人行使權利，不得損害所有權人的權益。這就是法律對所有權權能的規定，農戶對宅基地的所有權包括佔有權、使用權、受益權和處置權。
如何把農戶對宅基地的所有權落到實處？民法典第二百零八條規定：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，應當依照法律規定登記。動產物權的設立和轉讓，應當依照法律規定交付。第二百零九條規定：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但是法律另有規定的除外。根據民法典的上述規定，應對將所有權明確到農戶的宅基地，向農戶頒發房地一體的不動產登記證書，作為農戶合法擁有宅基地所有權的法律憑證。這樣就把農戶對宅基地的所有權確立在堅實的法律基礎上。
國務院對建立城鄉統一的不動產登記制度，早就做出了具體部署。在實踐中，對農民集體所有的土地確權頒證，是明晰產權具體歸屬、保護農戶家庭土地所有權的重要環節。在地方調研發現，政府相關部門在頒發農村集體土地所有權證書時，存在明顯的不合法做法，不是按照法律規定，在土地不動產證書上將集體所有宅基地的所有者標明為農村集體經濟組織的成員集體，而是把土地所有者標明為集體經濟組織。這是違反《民法典》關於農民集體所有土地歸屬的規定的，這樣的做法，公然侵犯了農民作為集體經濟組織成員對土地的所有權，不知這些主管部門是不懂法，還是故意而為。其結果是，把土地歸本集體成員集體所有變成了歸集體經濟組織所有，由此埋下了一系列制度隱患。
農戶在取得對宅基地所有權的法律證明以後，農戶自然享有對所有的宅基地佔有、使用、收益和處置的權力，任何其他組織和個人不得侵犯農戶對宅基地擁有的法定權利。具體說，農戶對所有的宅基地享有根據需要合理利用的權力，對宅基地擁有顺利获得租賃、入股和有償轉讓等方式取得收益的權利，農民即使到城鎮落戶，其對宅基地的各項權利亦受到國家法律和政策的保護，不能以農民退出宅基地作為進城落戶的條件，農戶可以有償退出宅基地。
五、關於完善宅基地所有權行使機制
完善宅基地所有權行使機制，意思很明確，就是要將宅基地所有權的行使主體具體化，而不是籠統地說由集體經濟組織行使所有權。在產權歸屬清晰的情況下，所有權主體自然行使對宅基地的所有權。现在，我國法律和政策規定，農民集體所有的財產由集體經濟組織代表本集體成員行使所有權。這是因為，集體財產的所有權具體歸屬還不清晰，還沒有落實到具體的成員個體，才由集體經濟組織行使所有權。如果財產歸屬清晰，明確歸農戶家庭所有，再說由集體經濟組織行使所有權顯然是不合邏輯和法律規定的，在實踐中也是行不通的。在宅基地事實上由不同農戶分別佔有和使用的情況下，對這些宅基地集體經濟組織客觀上無法、也從來沒有行使所有權（佔有、使用、收益和處置），只能由農戶行使所有權。
需要明確的是，村民委員會不能行使宅基地所有權人的職能。村民委員會與農村集體經濟組織的成員構成不同，職責不同，在法律上是互不隸屬的特別法人。《民法典》第101條規定：未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。凡是有集體經濟組織的農村，村民委員會都不應行使集體經濟組織的職能。在全國多數農村，由於宅基地的所有權分別歸不同的組級集體經濟組織成員集體所有，更不應該由村民委員會行使所有權職能。宅基地已經建房，就是房地一體不可分割的財產，由不同農戶分別佔有和使用，是農民的立身之處，是最重要的家庭財產，按照黨的二十大「深化土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益」的要求，應與時俱進、實事求是地在明確農村宅基地所有權具體歸屬的基礎上，由農戶分別行使宅基地的所有權，這樣既賦予農民充分的財產權力，又解放了基層組織，對利用市場機制盤活農村宅基地要素資源，促進鄉村振興、實現城鄉融合开展具有重要現實意義。
