編者按：2025年中央一號文件是指導我國「三農」工作的綱領性文件，明確了新階段農業農村开展的目標任務和政策舉措。文件圍繞全面推進鄉村振興、保障糧食安全、加快農業農村現代化、促進農民增收等核心議題，提出了一系列新思路、新舉措，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。研究院邀請多位專家從不同角度分析文件的內涵與實施路徑，為更好的貫徹落實给予參考。
完善耕地保護理體系 夯實鄉村振興資源根基
姜海
資源環境與开展研究院研究員
當前世界百年未有之大變局加速演進，國際環境更加複雜嚴峻，我國經濟社會开展面臨的不確定性和外部風險增多。耕地是國家糧食安全和鄉村全面振興的資源根基，耕地保護治理體系和治理能力對保障國家糧食安全與改善人民生活品質具有重要影響。習近平總書記多次強調「要像保護大熊貓那樣保護耕地」，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。2025年中央一號文件在延續嚴格耕地保護總基調基礎上，作出了一些新的部署安排，為开展完善中國特色耕地保護綜合治理體系，進一步提升耕地保護實效给予重要指引。
一是在繼續強調遏制破壞耕地違法行為，強化耕地總量管控的基礎上，對耕地質量保護作出了一些更加具體的安排。文件指出，「穩定糧食播種面積，主攻單產和品質提升，確保糧食穩產豐產」。我國主要糧食作物單產處於世界較高水平。根據土地邊際報酬遞減規律，進一步提高糧食單產品質不僅要加大良種良法攻關推廣力度，也需要在耕地質量建設上下功夫，做到「藏糧於技」和「藏糧於地」協同推進。文件明確「完善補充耕地質量評價和驗收標準」，旨在為解決「佔優補劣」「占水田補旱地」等現象给予管理標準支撐，更加嚴格地實現耕地數量質量「雙平衡」。高標準農田建設是加快有助于農業佈局優化，穩步提升耕地質量，全面改善農業生產條件的重要手段。針對審計等監督檢查發現問題，文件一方面要求強化高標準農田建設工程質量全流程監管，另一方面對農民參與高標準農田建設提出新要求，從鼓勵農民事後參與高標準農田管護，調整為支持農民全過程參與高標準農田建設。在項目選址、工程設計、工程施工等事前環節強化農民參與，有利於面向耕地種植經營管理實際因地制宜召开工作，改進高標準農田建設的實用性，加強相關工程項目的群眾監督。此外，在穩步推進鹽鹼地綜合利用試點基礎上，文件首次增加了加強東北黑土區侵蝕溝、南方酸化退化耕地治理任務，為相關地方更有針對性地加強耕地保護與質量建設给予了方向。
二是為完善耕地進出平衡管理给予更加具體的技術標準與制度支撐。文件要求「制定基本農作物目錄，建立耕地種植用途監測體系」。耕地非糧化管控是近年國家深化耕地保護治理的一個重要方面，它需要合理平衡和妥善處理實施耕地用途管制與農民、農業新型經營主體等生產決策和經濟利益的關係。聚焦農作物種植生產活動對耕地耕作層與糧食產能的現實或潛在影響，有利於提升耕地非糧化管控的可行性精準度。例如，對於如種植花卉、桑、果樹、小苗木、中草藥等可能損害耕地耕作層並影響長期糧食產能的生產行為，應基於目錄（清單）加以引導管控；對於那些不破壞耕地耕作層且符合大食物觀的非糧食作物，主要顺利获得調整種糧補貼和地力補貼等進行激勵引導。制定耕地種植用途負面清單並建立相應監測體系，有利於提高基層耕地保護網格運行效力。同時，文件要求分類有序实行耕地「非糧化」整改，結合產業开展實際、作物生長周期等設置必要的過渡期，為基層實事求是規範有序地推進耕地進出平衡管理给予了依據。
三是首次在中央一號文件中提出「加強傳統梯田保護」。我國多樣的自然地理和悠久的農耕文明，孕育了以雲南哈尼梯田、廣西龍脊梯田、貴州加榜梯田、江西江嶺梯田等為代表的特色耕地資源。這些耕地資源具有十分重要的經濟生產、生態景觀、文化教育等功能價值，是展示人與自然和諧共生「中國智慧」的鮮活窗口，也是地方培育和开展農村新質生產力，有助于鄉村全面振興的寶貴資源。文件對傳統梯田保護工作的專門強調，表明隨着中國式現代化深入推進，我國耕地保護理念和實踐不斷創新开展，正在加快邁向更加完整的耕地數量、質量、生態、景觀文化「四位一體」綜合保護階段。
以「四力」延展農業產業鏈
於水
資源環境與开展研究院研究員 、南京農業大學公共管理學院教授
2025 年中央一號文件強調，「开展鄉村特色產業。堅持按市場規律辦事，大力开展綠色、特色農產品種養，推進農產品加工業轉型升級，實施農業品牌精品培育計劃，打造特色農業產業集群，提升農業產業化水平。」可見，農業產業鏈的延伸和拓展，是實現農業現代化、促進鄉村產業振興的關鍵環節。
近年來，江蘇省農業綜合生產能力顯著提升，但農業產業鏈的延伸和拓展仍存在短板：一是農產品產供銷環節薄弱。生產上，種質資源挖掘和育種技術相對落後，省內龍頭企業自主育種的利潤水平不足5%。供給上，農村倉儲、冷鏈等物流服務滯後，農產品精深加工不足。銷售上，農業電商主體和農產品品牌建設還需增強。二是城鄉產業融合开展層次低。農業龍頭企業規模總體上偏小，缺乏多元化和高附加值的產業融合模式。三是農業新業態帶動能力有限。相關配套政策和投入規劃不足，農業新業態處於成長階段，同質化現象嚴重。四是農業產業鏈开展要素的城鄉流動存在壁壘。江蘇省人均耕地面積僅為0.72畝，耕地碎片化；農業金融支持不足，小型涉農企業融資難；農業科技化現代化水平偏低；務農人才匱乏。針對上述問題，提出以下建議。
一、聚焦城鄉產供銷環節優化，凝聚農業產業鏈縱向延伸「原動力」
強化生產鏈，加強生物育種基礎研究和技術創新，加速成果轉化，規模化種植優勢農產品。穩固供應鏈，完善縣鄉村三級物流配送體系；利用電商平台消費數據指導農產品的定位和設計；支持農產品加工企業數智化轉型，开展精深加工業。創新銷售鏈，升級改造農村商業網點，打造直播電商基地，培育優秀新農人主播；做強「土特產」文章，促進國際合作和農產品出口，拓展海外市場和資源渠道。
二、聚焦城鄉產業融合，激發農業產業鏈橫向拓展「主動力」
深入推進南北結對幫扶和園區共建，對城鄉產業佈局和產品種類進行結構性設計，引導城區高新技術產業向農產品加工集中區集聚；搭建數碼化城鄉產業協調平台，加快城鄉三次產業、同次產業之間的優化重組，規劃建設城鄉產業協同开展先行區。
三、聚焦城鄉新產業新業態培育，深化農業產業鏈多元开展「驅動力」
優化新業態新領域市場准入環境，為不同類型的新產業新業態开展给予特色的指導文件。創新農業新業態模式，打造當地特色休閒農業精品區，推出個性化、可定製的旅遊產品；挖掘農業與新興產業的新融合，持续開發認養農業、農業+新零售等新業態；創新淡季旅遊產品，打造夜間旅遊吸引力，開發「衛星辦公」、農旅研學等項目，盤活非假日經濟。
四、聚焦城鄉要素整合，提升農業產業鏈韌性增強「粘合力」
保障土地供給，堅守糧食安全底線，加強彈性耕地調控，如開發利用鹽鹼地；用好城鄉建設用地增減掛鈎政策，遷移空心村居民，集約利用建設用地。破解資金瓶頸，召开鄉村金融服務體系和信用體系建設改革，拓寬融資渠道。驅動數智引擎，創新打造城鄉農業產業要素互動板塊，精準匹配要素資源；擴大農業空天地一體化監測網絡規模；升級現代農業機械化技術，探索安全綠色的新型農業生產模式。匯聚人才賦能，消除城鄉生活品質落差，提高配套設施和補貼標準，優化返鄉人才的創業環境；激勵在城市企業家回鄉投資，帶動農村經濟开展。
千方百計有助于農民增收入
嚴斌劍
資源環境與开展研究院研究員、南京農業大學經濟管理學院教授
黨的十八大以來，農村居民收入持續增長，從2013年的9430元增長到2024年的23119元，城鄉居民收入差距也在不斷縮小，從2013年的2.81下降到2024年的2.34。但是，與共同富民和鄉村全面振興目標相比，農民收入仍是短板，農民增收仍是重要任務。農民增收是一項系統性工作、是一連串的事件。2025年中央一號文件既從整體上提出千方百計有助于農民增收入，也專題提出拓寬農民增收渠道的各種措施。
從整體上看，促進農民增收貫穿一號文件始終。在「持續增強糧食等重要農產品供給保障能力」部分，提出健全糧食生產支持政策體系，顺利获得稻穀和小麥最低收購價政策、玉米大豆生產者補貼、稻穀補貼、耕地地力保護補貼、稻穀小麥玉米大豆完全成本保險和種植收入保險、糧油種植專項貸款貼息試點、糧食主產區獎補激勵制度、糧食產銷區省際橫向利益補償等系列措施，增加種糧農民收入。在「持續鞏固拓展脫貧攻堅成果」部分，提出守牢不發生規模性返貧致貧底線、統籌建立農村防止返貧致貧機制和低收入人口、欠發達地區分層分類幫扶制度，顺利获得召开防止返貧就業攻堅行動、「組團式」幫扶、強化對有勞動能力的農村低收入人口的開發式幫扶、社會救助兜底保障等措施，保障低收入農民收入。在「着力壯大縣域富民產業」部分，提出完善聯農帶動機制，顺利获得健全新型農業經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鈎機制、引導企業農民合作社家庭農場與農戶等緊密聯合與合作的能措施，讓農民更多分享產業增值收益，促進農民持續增收。在「着力推進鄉村建設」部分，提出提高農村基本公共服務水平，顺利获得優化區域教育資源配置、提升中心鄉鎮衛生院服務能力、健全基本醫保參保長效機制、逐步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金、健全縣鄉村三級養老服務網絡、擴大未成年人救助保護组织覆蓋面等措施，促進農村各類群體的增收質量。在「着力健全鄉村治理體系」部分，提出加強農村基層黨組織建設、推進農村移風易俗，顺利获得持續深化整治鄉村振興領域不正之風和腐敗問題、推進農村高額彩禮問題綜合治理、持續整治人情攀比大操大辦等突出問題，破解農民增收障礙。在「着力健全要素保障和優化配置體制機制」部分，提出管好用好農村資源資產、統籌推進林業等改革、健全農業轉移人口市民化機制，顺利获得探索農戶合法擁有的住房顺利获得出租入股合作等方式盤活利用的有效實現形式、賦予權利人更加充分的林木處置權和收益權、有助于轉移支付新增建設用地指標基礎設施建設投資等與農業轉移人口市民化掛鈎等措施，挖掘農民增收潛力。
從專題上看，拓寬增收渠道主要集中在經營性和工資性收入方面。在拓寬農民經營性收入增長渠道方面，隨着農村基礎設施的完善和農村一二三產業融合开展，引導農民开展適合家庭經營的產業項目，因地制宜开展庭院經濟、林下經濟、民俗經濟。在拓寬農民工資性收入增長渠道方面，強化就業服務和勞務協作，培育推介特色勞務品牌。針對城市對家政服務不斷增長的需求，推進家政興農行動。根據當前農村人口老齡化情況，加強大齡農民工就業扶持。开展各具特色的縣域經濟，支持开展就業容量大的富民產業，促進農民就近就業增收。在拓寬農民增收渠道的動力方面，主要顺利获得制度、技術和項目來推進，有助于農民工工資支付保障制度全面覆蓋和有效運轉來以保障農民工資性收入權益，實施數字鄉村強農惠農富農專項行動來拓展增收空間，擴大在重點工程項目和農業農村基礎設施建設等領域以工代賑項目實施規模來提升公共項目富民效應。
探索農村生態資源資產權益轉化路徑，拓寬農民增收渠道
陳會廣
資源環境與开展研究院研究員、南京農業大學公共管理學院教授
《中共中央 國務院關於進一步深化農村改革 紮實推進鄉村全面振興的意見》（以下簡稱中央一號文件）提出拓寬農民增收渠道，涉及家庭經營業、勞務家政、數字惠農、以工代賑等形式。生態資源是天人合一、人和自然和諧共生的基礎。在綠水青山就是金山銀山的生態文明理念下，農村生態資源資產化也可以成為開源之策，對拓寬農民增收渠道具有重要意義。
现在，首批國家生態產品價值實現機制試點在北京市延慶區、河北省承德市、黑龍江省大興安嶺地區、浙江省湖州市等10個市落地，生態資源資產化取得了實質性進展，為探索農村生態資源資產權益轉化给予了路徑。農村生態資源種類繁多，有直接利用和生產的，如農作物等，為人們给予物質供給類生態產品，受市場調節；有部分利用的，如坑塘水面和濕地，既有受市場調節的物質供給類生態產品，又有市場失靈的調節服務類生態產品；還有在上述生態資源疊加和複合利用的文化服務類生態產品，如農旅融合。而且，農村生態資源規模大小不一，面廣量大。有的分佈集中連片，成為生態產品價值實現的寵兒，有的零星分散，在生態產品價值實現中被拋棄。因此，探索小而散在村莊裏、農戶手中的生態資源如何轉化資產權益，實現以小博大，成為壯大集體，富裕農民一個重要的課題。國外，如德國以促進生物和生態事業开展為目的而创建生態銀行。國內，福建南平利用「生態銀行」模式，整合碎片化資源；江西撫州「濕地銀行」。這些探索實踐為農村生態資源資產權益轉化给予了思路和路徑。分散在每家每戶的農田碳匯，分散在村落的小片濕地碳匯和小片森林碳匯，利用生態銀行機制打包集中起來，進入碳排放權交易市場，供給有需要的企業。這樣，生態銀行機製作為生態資源市場化運作的創新性做法，將分散的生態資源（如林地、水域、農田等）顺利获得整合、評估、運營和交易，轉化為可量化、可交易的資產權益，顺利获得以工帶農，可以生態產品流動性不足問題，實現農村生態資源資產權益轉化，從而拓寬農民增收渠道。這是生態文明與經濟开展的雙贏，新型工農、城鄉關係的雙贏。
當然，農村生態資源資產權益轉化路徑探索是多樣化的。生態銀行機制只是其中的一種模式。而且這種模式也有一些關鍵問題需要關注，尤其是農村生態資源資產權益的穩定性，生態資源確權的複雜性，生態價值核算的科研性，等等，這些問題需要進一步的理論、方法與技術研究加以支撐。
健全農村集體經營性建設用地入市收益分配和權益保護機制
諸培新 陳昌玲
資源環境與开展研究院研究員、南京農業大學公共管理學院教授/博士研究生
農村集體經營性建設用地入市改革是中國深化土地制度改革的重要組成部分，旨在打破城鄉二元土地制度壁壘，激活農村土地資源，促進鄉村全面振興和城鄉融合开展。黨的十八屆三中全會提出「建立城鄉統一的建設用地市場。允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價」。試點地區顺利获得出讓、租賃、入股等方式持续探索農村集體建設用地入市，取得了顯著成效。以浙江德清縣為例，截至2023年累計入市土地超500宗，面積1.2萬畝，村集體和農民收益超40億元，農民年均增收超萬元。但是，伴隨着改革的深入推進，利益分配和相關主體的權益保護問題越發顯得重要。為此，今年中央一號文件在部署農村集體經營性建設用地入市改革時，進一步強調健全收益分配和權益保護機制。
實踐中，集體經營性建設用地入市收益分配和權益保護中的主要問題有：第一，集體經營性建設用地入市收益分配缺乏權威性的政策規範，各試點區縣自行制定分配辦法，難以在政府、集體和村民之間建立起公平合理的分配方案。一些試點地區出於儘快有助于集體經營性建設用地成功入市的考慮，在土地入市收益分配之中往往更多偏向維護土地所在村小組及其村民的利益，以減少來自他們的入市阻力，最終損害了作為土地所有者的村集體的權益。以南京某地集體經營性建設用地入市交易為例，該交易除土地增值收益調節金和鎮街留存外，村集體取得交易收益的60%，但其中的1/3直接分配給了該自然村村民，另外的2/3入股區國企，入股部分每年保底5%分紅給該自然村村民。在此過程中，行政村集體並未從土地入市中取得實際收益，村集體土地所有者權益並未得到有效保障。第二，入市集體經營性建設用地抵押融資權能受限，抵押難、抵押價值低，損害了集體建設用地使用權人的權益。由於集體建設用地使用權價值評估體系尚未建立健全，集體土地使用權價值難以科研評估；同時，集體建設用地抵押權實現時面臨處置難、清償難問題，銀行不願意接受集體建設用地抵押融資，或者給出偏低的抵押評估價值，「同地、同權、同價」難以實現，影響了集體建設用地使用權主體「願用、會用入市集體土地」的持续性。第三，農村存量集體建設用地確權登記比例偏低，造成農民集體財產權益實現難。然而由於歷史原因，存量集體建設用地不同程度地存在「未批先用」「少批多用」「擅自改變用途」「用地不符合現行規劃」等違規違法現象，導致其無法確權登記和入市交易，最終影響農民集體土地權益的實現。
為此，健全收益分配和權益保護機制方面亟需從以下三個方面作進一步完善：第一，在省級層面加快構建集體經營性建設用地收益平衡調節機制。省級主管部門儘快出台《集體建設用地入市增值收益調節金徵收使用管理辦法》和《入市淨收益管理辦法》，在省級層面對入市收益在政府、集體和農民之間的分配和使用做出權威規定。村集體淨收入應主要用於村集體經濟建設和村內保障性支出，嚴格控制一次性分配集體土地淨收益的行為。第二，健全集體經營性建設用地權能體系，保障集體用地與國有土地「同權、同價」。構建城鄉統籌、公平統一的基準地價體系，為集體經營性建設用地入市及抵押融資给予依據；保障集體建設用地使用者合法轉讓、抵押使用權的權能，提高市場主體使用集體土地持续性，顯化土地要素市場價值。第三，借鑑廣東「三舊」改造經驗，加快對存量集體建設用地進行確權登記，有助于集體土地入市。按照尊重歷史、面對現實的原則，對不同歷史階段形成的存量用地依法分類處置，儘可能確定其進行確權登記頒證。結合全域土地綜合整治，將歷史上形成的城中村集體建設用地以及零散地塊，進行統一整治，重新劃分宗地和確定產權歸屬，滿足入市條件後儘快有助于入市使用。
錨定「三農」：借農業心智生產力育新機，依縣域富民產業開新局
張兵兵
資源環境與开展研究院研究員 、南京農業大學經濟管理學院教授
2025年中央一號文件錨定鄉村全面振興目標，對「三農」工作作出「兩個持續、四個着力」的全面部署。這是21世紀以來第22個聚焦「三農」的中央一號文件，體現了黨中央重農強農的堅定決心。準確領會文件精神，梳理「三農」开展取得的新成就，明晰「三農」工作所處的新形勢與新任務，對以農業農村現代化推進中國式現代化建設具有重要意義。
「三農」事業收穫新碩果。一是，我國糧食和重要農產品實現穩產增產。2024年各地區各部門嚴格落實耕地保護和糧食安全責任，糧食生產克服高溫乾旱、極端洪澇、超強颱風等自然災害影響，總產量首次邁上1.4萬億斤新台階。大豆油料擴種成果有效鞏固，蔬菜面積產量雙增，綠色優質農產品供給增加。二是，農民收入持續快速增長。2024年農村居民人均可支配收入達到23119元，比上年實際增長6.3%，比城鎮居民人均可支配收入增速高2個百分點。脫貧攻堅成果持續鞏固拓展，脫貧縣農民人均可支配收入增幅高於全國平均水平。三是，鄉村振興重點任務紮實推進。農村人居環境持續改善，鄉村道路、供水、通郵等基礎設施和教育、醫療、養老等公共服務水平不斷提升。
「三農」工作踏上新徵程。與往年相比，2025年中央一號文件有三大不同信號。一是改革攻堅縱深突破，激活鄉村振興內生動力。一號文件強調「着力健全要素保障和優化配置體制機制」，意在攻克鄉村全面振興「人、地、業」等關鍵環節的瓶頸難題。聚焦於「人」，對於返鄉入鄉的人口，以完善鄉村人才培育和开展機制等關鍵舉措為依託，有助于其在鄉村建設中有效施展自身才能；對於農業轉移的人口，顺利获得健全農業轉移人口市民化機制等方法，着力化解其住房、教育、醫療等重要問題。聚焦於「地」，改革的重點在於完善「三塊地」的管理制度，顺利获得系列舉措保障農業生產預期，優化農村土地資源配置，打破城鄉土地二元結構壁壘促進城鄉融合开展。聚焦於「業」，則強調創新鄉村振興投融資機制，加強涉農資金項目全程監管，健全農業農村領域开展資金保障。
二是开展農業新質生產力，重塑現代農業競爭力。因地制宜开展農業新質生產力，第一时间意味着要將科技創新置於農業开展的核心位置。支持智慧農業开展，藉助先進技術讓農民從會種地到「慧」種地，能夠實現農業生產的精準化、高效化作業，極大地提升農業生產效率和農產品質量。其次，新質生產力本質上是綠色生產力。傳統農業過度依賴資源投入，農業新質生產力將有力有助于農業开展方式從傳統粗放型向科技集約型轉變，為農業可持續开展開闢新路徑。
三是聚焦縣域富民產業，夯實鄉村振興經濟根基。縣域作為聯結城鎮和鄉村的關鍵紐帶，是城鄉融合开展的主陣地，也是鄉村全面振興戰略實施的重要空間載體。培育優勢突出、就業容量大、帶動效益顯著的縣域富民產業，能夠從根本上防止脫貧人口返貧，為鄉村全面振興给予堅實的經濟支撐。統籌縣域城鄉規劃佈局，有助于以電信服務為代表的基礎設施向農村延伸，不僅能推進城鄉信息要素存量動態均衡，更是能突破資本等核心要素流動的時空粘性，促進公共資源均衡配置，從而形成帕累托改進的城鄉融合开展格局。
