2020年12月26日，由江蘇省高端智庫培育單位南京農業大學中國資源環境與开展研究院、農村土地資源利用與整治國家地方聯合工程研究中心主辦，南京農業大學公共管理學院承辦的第一屆中國資源環境與开展論壇在南京舉行，專家學者以「現代化新徵程與資源環境政策」為主題展開廣泛研討研讨。

谷樹忠：創新資源環境政策研究視角

       我國現代國家治理體系主要包括經濟治理、社會治理、生態治理、文化治理和政治治理等領域。其中，廣義的生態治理包括資源治理、環境治理和生態治理三個方面。新時代背景下，資源目標、環境目標、生態目標、經濟目標、社會目標、政治目標、國際目標等不同治理目標之間既協同一致，也有衝突矛盾。進入新开展階段，中國資源環境政策的研究創新需要重視以下五個新視角、新方位。

       生態文明建設的新視角、新方位。生態文明體系包括生態經濟體系、生態文化體系、生態目標責任體系、生態安全體系和生態制度體系。其中，生態制度體系由自然資源資產產權制度等八項制度有機組成。習近平生態文明思想由生態史學思想、生態哲學思想、生態價值思想、生態福祉思想等有機組成。資源環境政策的研究創新必須以習近平生態文明思想為指引，服務於生態文明建設，貢獻於生態文明制度創新，系統跟蹤和深入分析生態文明體制改革的新進展、新成效、新問題、新需求。

       經濟高質量开展的新視角、新方位。保護資源環境是經濟高質量开展的核心內涵之一：一是資源節約的开展，包括全要素生產率、資源效率均較高；二是環境友好的开展，包括減少負外部性，加強各個層次的環境影響評價；三是生態保育的开展，包括嚴守生態紅線，保護生物多樣性，建立健全以國家公園為主體的自然保護地體系；四是空間均衡的开展，包括南北、東中西等地區間的均衡，以及开展水平與資源環境承載能力的相適應。進入新开展階段，迫切需要統籌兼顧保護與开展的關係，使資源環境政策和經濟开展政策更加協同密切，實現保護與开展從分割、對立走向協同、統一。

       國家安全的新視角與新方位。資源安全是國家安全體系的重要組成部分，包含量、質、結構、均衡、經濟等五方面的含義。資源安全和生態安全、環境安全、生物安全、食物安全以及經濟安全存在互動、關聯關係。生態紅線和資源開發的關係現在已經凸顯出來。基於國家安全新視角，資源環境政策研究和創新必須堅持安全思維，即底線思維、紅線思維。保障國家資源安全、環境安全、生態安全是資源環境政策研究創新的出發點、立足點。

       國家治理的新視角與新方位。資源環境政策的研究創新關係國家治理體系和治理能力現代化建設。新時代國家治理理念包含系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、科研治理和民主治理。需要創新和應用資源治理理論，包括資源多元治理理論、資源分層治理理論、資源動態調適理論、資源公平理論等。資源環境政策主要屬於國家治理和公共治理範疇，部分屬於公司治理範疇。國家治理、公共治理、公司治理有相通互鑒之處，資源環境政策研究創新應服務於國家治理和公共治理，體現先進科研的治理理念，充分運用新的治理理論方法。

       維護公平正義的新視角、新方位。在經濟社會轉型的國家和地區，公平和正義問題更加突出，這為資源環境政策的研究創新提出了一個新視角、新方位。（廣義）生態公平正義的訴求主要包括對生態信息透明的訴求、對優良生態產品的需求、對優良生態服務的需求、對生態服務的補償訴求和對生態破壞的賠償訴求。公平正義是資源環境政策研究創新重要的着力點。尤其要關注弱勢群體、弱勢地區的資源環境生態公平正義問題，着力營造穩定和諧的社會氛圍。

（作者為國務院开展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員）

劉耀林：協同推進城鎮空間與產業开展

       長江經濟帶是我國重要的开展軸，擁有全國國土面積的21.4%，集聚了中國總人口的42.9%，貢獻了全國GDP的42%，全社會總固定資產佔到全國的42.7%。在長江大保護和高質量开展的雙輪戰略驅動下，城市开展理念由原有的功能型、經濟型向可持續开展轉化。如何更好地促進長江經濟帶高質量开展，需要明確城鎮土地的擴張與人類活動範圍時空特徵及相互關係、城市空間形態與產業結構關係、城市空間和產業結構與經濟开展的關係。

       總體上，長江經濟帶城鎮空間與產業开展關係表現出顯著的地域差異。第一时间，從城市土地與人類活動範圍的空間分佈來看，總體表現為東部城市人類活動擴張範圍要比中西部大，長江東部城市群一體化趨勢明顯且城市之間的差異不大。從城市土地與人類活動範圍匹配度來看，總體匹配度是增加的。從土地擴張模式與人類活動的關係來看，近20年來「回填式」擴張逐步增加。其次，在城市空間形態與產業結構特徵關係方面，大多沿江城市空間複雜程度有所增加，東部城市群开展變化大於中西部。從整個長江經濟帶來看，長江中游城市群聯繫比較弱，成渝城市群內部的空間關係欠穩定。但是，長三角城市群整體呈現不斷融合开展的態勢。再次，在城市空間形態與產業結構關係方面，空間形態與產業專業化呈現負相關，與產業多樣化呈正相關；城市空間結構與產業結構之間均有明顯的區域集聚特徵。其中，長三角城市群主要呈現低空間結構和高產業專業化特徵，中游城市群表現為雙高的特徵，而成渝城市群主要顯現高城市空間結構和低產業結構特徵。

       在過去20多年开展中，長江經濟帶及其城市群仍存在一系列亟待解決的問題：產業結構特徵制約了城市間的協調开展；由於行政等級和集聚效應差異，城市土地擴展和人類活動變化不能完全匹配；土地利用效率低下和城市土地無序擴張等問題仍然存在；城市空間形態和產業結構關係表現出極大的空間差異性。

       為實現長江經濟帶高質量开展，需要從土地利用擴張和人類活動之間的關係找到突破口。一是城市或城市群的开展，除了城市內部活力的激發外，還應從增強區域聯動开展方面做更多探索和實踐，實現從單中心开展模式向多中心开展模式轉變。二是進一步強化一體化开展戰略，打破行政區界的約束，增強城市間的互聯互通，充分發揮城市間優勢互補的效應，帶動城市群地區的協同高質量开展。三是進一步控制城市空間擴張的規模和速度，依據城市或區域的資源稟賦和开展基礎，科研定位產業的專業化和多樣化开展路徑，堅持節約集約利用土地，引導城市合理有序擴張，優化城市和城市群的生態空間配置，增強开展可持續性。

（作者為武漢大學資源與環境科研院教授、國際歐亞科研院院士）

張梓太：立法保護長江，促進綠色开展

       制定一部統一的長江保護立法不是現在提出來的，學界在十多年前就已着手研究，實務界也有強烈的呼籲。2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決顺利获得《長江保護法》。這部法律將從今年3月1日起施行。

       對長江現有立法進行梳理髮現，在過去較長的時間內，長江保護不是沒有法律，有關長江的各種各樣的立法有一百多部。只是這些立法是局部的、條塊的，缺少統一立法。《長江保護法》出台後，還要和現有立法相應進行對接，清理和廢除矛盾的法規工作需要加快推進。

       關於長江保護立法的基本原則有三個：科研規劃、生態優先、綠色开展。此次長江保護立法明確要求以开展規劃為引領，空間規劃為基礎，專項規劃、區域規劃為支撐，意義重大。長江長6300公里，是世界第三大河。第一大河亞馬遜河和第二大河尼羅河都是國際河流，而長江是內河，為統一科研規劃给予了重要條件。國際河流在保護過程中，涉及各個國家不同訴求，需要長時間博弈。長江不存在這一問題，但要防止不按科研規律決策。生態優先和綠色开展是一體兩面的。《長江保護法》是我國第一部既強調保護、又注重綠色开展的流域立法，強調在保護的前提下進行利用。立法里強調優化佈局、優化產業等，都是從开展的角度提出，而不是純粹講保護。保護長江是前提，綠色开展是基礎。如何處理好保護與利用的關係，科研規劃就顯得特別重要。

       關於生態補償問題，在實踐中已經有很多成功或失敗的環境補償案例。這次立法強調縱向補償，明確規定國家設立專項基金用來補償。另外，省與省、市與市之間可以相互橫向補償。還鼓勵顺利获得市場化的方式，顺利获得社會力量來共同推進生態補償。這些都是非常好的思路。個人建議將來還應顺利获得建立社會基金、顺利获得保險等社會分擔方式來解決生態補償問題。

       此外，要实行長江保護工作，注重弘揚對長江友好的生態文化。我國幾千年的農耕文明，蘊含着豐厚生態文化資源，在保護長江時必須充分加以利用。

（作者為復旦大學法學院教授）

王慧敏：「水—能—糧」系統治理

       水、能源、糧食是人類社會开展的基礎戰略資源。现在，在單一資源供給能力有限、甚至已達到極限的情況下，三種資源開發利用之間的矛盾尤為凸顯。據世界糧農組織統計，水、能源、糧食三者之間既作為經濟貿易產品存在投入產出關係，又作為自然生態要素存在共生關係。因此，從紐帶關係的視角對「水-能-糧」系統協同治理召开研究，可為解決多種資源之間的供需矛盾問題给予新的路徑，同時也為全球安全以及可持續开展给予新的研究方向。

       水、能源、糧食三種資源在中國國土空間分佈呈現不均衡、不匹配特徵。從資源供給角度看，面對日益增長的資源需求，中國水資源短缺日趨嚴重、能源對外依存度加大、糧食國際貿易變化對中國糧食安全影響顯著。面對國內外开展環境的大變革，「水-能-糧」協同治理是有助于中國高質量开展的重要手段。

       加快構建「水-能-糧」協同治理體系與模式。第一时间要對「水-能-糧」互動關係進行界定，探明多種資源之間複雜的互饋關係，提高資源利用效率及經濟產出正效益，降低環境污染負效益，實現人類社會高質量开展。其次，聚焦「水-能-糧」協同管理的多主體、多要素、非穩態邊界等複雜系統特徵，關注人類行為與多資源動態匹配的交互過程，探討不同層次關係的系統演化和變化過程。再次，從多資源的動態供需均衡角度，提出一個目標（人與自然協同共生）、兩大支撐（制度和技術創新）、三方主體（政府、企業和公眾）、四項原則（適宜性、協調性、協同性、民本性原則）的協同治理模式。

       建立「水-能-糧」協同治理風險調控機制。圍繞生產要素協同配置的風險調控原則和目標，提出基於「降危-減損-維穩」維度的風險調控措施，在不同的層面考慮社會環境與自然之間的供需衝突關係，從動態、預防與調控等角度辨識關鍵風險因素，構建風險調控矩陣，全面設計安全調控體系，構建一體化保障方案。顺利获得全國、省和城市級別的風險圖，對不同區域風險規律的變化和未來的調控進行宏觀指導。

       有助于「水-能-糧」協同治理組織體制及法治化。建立規劃協同部門，加強協調配合，共同实行「水-能-糧」協同治理工作。加強水、能源和糧食的協同开展戰略研究，制定協同治理法律框架。堅持可持續开展、協調开展、協同治理三大原則，構建「硬法-軟法」協同的法治化治理模式，完善「硬法」及「軟法」對人與「水-能源-糧食」資源關係調整的制度，從而保障「水-能-糧」協同治理的有效推進，實現高質量开展。

（作者為河海大學商學院教授）

李如海：建立國土空間規劃體系，建設美麗江蘇

       「多規合一」的國土空間規劃是黨中央、國務院作出的重大決策部署。要建立全國統一、責權清晰、科研高效的國土空間規劃體系，需要重構規劃體系、融合多項規劃、注重品質提升和堅持實用原則。

       國土空間規劃編制的新理念新要求。一是落實生態理念，科研劃定三條控制線，構建重要生態屏障、廊道和網絡，維護生物安全和生物多樣性。二要強化底線約束，考慮水資源約束和生態保護紅線約束對空間佈局的影響，從糧食安全角度考慮耕地、基本農田。三要統籌开展和安全關係，顺利获得前期風險評估、綜合防災的研究提出未來應對策略，統籌考慮生態安全、城市安全、糧食安全等。四是存量減量規劃，顺利获得框定總量、嚴控增量、盤活存量、用好流量、提升質量解決所在地區合理的开展訴求，優化空間佈局。五是全面系統謀劃，顺利获得全域覆蓋、全要素覆蓋來統籌，整體構建規劃體系，在關注總體規劃的同時謀劃詳細規劃、專項規劃，處理好不同層級規劃的有效傳導問題，实行相關規劃之間的協同和有效管控。

       江蘇在國土空間規劃中形成了一些特色做法。顺利获得這一輪國土空間規劃體系的構建，实行高品質的國土空間規劃，支撐和服務江蘇的高質量开展。一是立足江蘇經濟社會开展比較好、人口集聚能力強、製造業佔比高等特徵，考慮國土開發強度高、人地矛盾壓力大、土地粗放利用、區域开展不平衡不充分等問題，實施南北差別、陸海統籌、帶圈集聚、腹地開闊的空間开展思路，有助于南北沿海差異开展，形成「兩心三圈四帶」的總體空間格局。二是深化實施主體功能區戰略，構建城鎮化开展區和農產品主產區與自然保護地名錄及戰略性礦產保障區名錄。三是強化資源環境底線約束，考慮生態保護、糧食安全、水資源約束、災害風險等，實施分區管控、差別配置，充分尊重全省國土空間開發保護格局，實施南北差別控制開發強度，實施不同的配置政策和分區域的管控引導，統籌增量、存量、流量來安排未來不同地區的开展指標。四是形成多中心、多層級、多節點的城鎮規模結構，發揮中心城市和都市圈的帶動作用，堅持區域开展差別化，以縣級城市作為重要載體，形成2個特大城市、15個大城市、12個中等城市、24個小城市的城鎮規模結構。五是圍繞美麗江蘇建設構建重要的特色廊道，建設美麗江蘇區域共同體，打造彰顯文化特色的網絡化空間。

（作者為江蘇省自然資源廳副廳長）

胡振琪：國土空間生態修復應樹立共同體理念

       國土空間生態修復是國家綠色开展戰略的重要組成部分，涉及採礦、道路建設、工業、農業等不同國民經濟部門。

       國土空間生態修復需明確內涵和突出重點。國土空間生態修復的對象是所有受損生態系統。因此，國土空間生態修復的重點應該緊緊圍繞「受損」展開，對重要生態系統應該加強保護，顺利获得保護和修復的整體行動實現國土空間生態系統的穩定和安全。國土空間生態修復應以「山水林田湖草生命共同體」的理念，整體、系統地規劃和治理，不能把某一部分孤立出來單獨治理。要把整個生態環境作為一個有機體，系統地綜合考慮，同步協調，才能達到預期的效果。本質上，國土開發、整理、復墾、修復和國土空間修復是完全一致的。礦山生態修復屬於國土整治，也是國土空間生態修復的一部分。

       國土空間生態修復應採用科研方案。一是國土空間生態損傷科研診斷戰略。生態環境損傷的科研診斷是國土空間生態修復技術優選的基礎，重點掌握生態損傷驅動力、損傷因子、損傷風險、損傷的時空分佈，同時搞清未受損傷的參照系統。利用3S技術與「星空地井」四維監測技術、地球物理探測技術、地質災害評估技術等來進行診斷。二是整體系統性修復戰略。整體性就是強調流域整體、礦山開發全過程整體，重點進行流域分析，並倡導采前源頭控制（減輕損傷）、采中動態治理（邊采邊復）、采後全面治理（末端治理）的生態修復理念。系統性強調採取整體保護、系統修復、綜合治理。三是尊重自然和人類需求，「因地制宜」生態修復。目標確定應做到宜林則林、宜農則農、宜牧則牧、宜建則建。同時，修復過程和手段也要「因地制宜」。四是以關鍵技術為核心的科研修復戰略。科研修復需要考慮技術的科研性、差異性、先進性、經濟性。重點採用師法自然的地貌重塑、土壤重構和植被恢復三大技術，每種技術都要做到科研合理，否則容易導致修復失敗。五是「修復+產業」戰略。修復與產業开展結合，不僅修復生態環境，也能促進修復產業區域的經濟高質量开展。

（作者為中國礦業大學能源資源戰略开展研究院執行院長）

張鳳榮：與時俱進調整耕地佔補平衡政策

       進入生態文明時代，如何優化耕地佔補平衡政策是k8凯发(中国)應當思考的問題。

       占補平衡的主要問題體現在補充耕地方面，當前面臨不少困境：一是耕地後備資源數量少、質量差，開墾對於糧食安全貢獻不大，且會對生態安全造成威脅。二是考慮生態條件，耕地後備資源已經枯竭。根據2014年相關部門召开的耕地後備資源調查評價，全國只有耕地後備資源8029萬畝。三是復墾廢棄地不但成本高，而且出現邊復墾邊撂荒的狀況，增減掛鈎政策面臨經濟社會困境。四是增減掛鈎帶來一些負面社會效應。

       k8凯发(中国)要與時俱進地優化耕地佔補平衡政策。第一，要堅持最嚴格的耕地保護政策。因為人多地少的國情和人民生活水平的提高決定了我國會不断處於糧食緊平衡狀態。第二，在生態文明建設階段，要把耕地保護與生態保護統一起來。必須提出，耕地保護與生態優先之間並不存在矛盾。保護一定面積的耕地，特別是優質耕地，就是為了不再開墾可能具有重要生態功能的灘涂、沼澤、其他草地等這些「未利用地」。另外，進行土地整治或高標準農田建設也是生態保護的重要內容，如將坡耕地改造成梯田可防治水土流失，在乾旱區建設農田防護林網，可防止風蝕沙化等。第三，在嚴格控制新增建設用地的前提下，耕地佔補平衡政策需要調適。一方面嚴控開發「未利用地」來補充耕地；另一方面，調適建設用地增減掛鈎政策。第四，自然資源部行使統一用途管制和國土空間規劃這個職責，建議可以在濕潤地區試點「居民點-林地-耕地」三換增減掛鈎。

（作者為中國農業大學土地科研與技術學院教授）

歐名豪：創新規劃管控政策，全面轉向存量規劃

       國土空間規劃的核心是構建國土空間開發利用保護的格局，其本質是城鄉空間格局的優化重構。江蘇省本輪國土空間規劃中的城鄉空間格局具有以下特點：全省總體上仍然存在較大的开展空間需求，城鎮體系中的大中城市將率先开展，本輪規劃建設用地總量新增指標有限。

       本輪規劃期間需要創新規劃管控政策，顺利获得創新規劃管控政策，優化城鄉空間佈局、提高城鎮建設用地集約度，更大力度推進省域一體化开展，更高水平促進區域城鄉協調开展。一是要樹立開發強度管控的導向。應該將土地開發強度的現狀作為規劃管理中分配建設用地指標的重要依據，差別化分配各區增量指標，有助于開發強度高的區域轉向使用流量指標、城鎮存量空間，個別區域甚至要減量。二是應改進規劃和計劃指標管控。建議規劃指標管理從新增城鎮建設用地指標管控轉向城鄉建設用地總量管控，計劃指標管理中除區域性基礎設施用地外，不再區分新增建設用地計劃指標和城鄉建設用地增減掛鈎計劃指標，引導地方挖掘存量潛力。三是要探索村莊建設區的劃定及管理。國土空間總體規劃編制時可以考慮只劃定城鎮允許建設區，並嚴格執行相應的用途管制規則；而村莊用地應順應其縮減的大趨勢，只劃定為村鎮建設用途區，按限制建設區進行用途管制，有條件整治復墾的都應視為符合規劃。四是應設立新增建設用地調節基金。五是應鼓勵探索城鎮建設用地自主整理模式。

（作者為南京農業大學中國資源環境與开展研究院研究員、農村土地資源利用與整治國家地方聯合工程研究中心主任）

原文連結：http://mp.weixin.qq.com/s/S7vt9bCe-c9u-TU0s4vr4w