自然資源的不可分割性及其管理的行政區域分割性並存並行，使得自然資源條塊分割管理的模式越來越不適應生態文明建設的要求，自然資源的治理亟需轉向新的一體化治理模式。各級地方政府在自然資源治理的規劃、實施和監管上承擔着主體責任，因此自然資源一體化治理第一时间需要構建同級地方政府之間協同治理的新機制。本文顺利获得考察自然資源的生態功能特性，分析自然資源治理的政府責任、治理成本及治理效果，揭示自然資源以行政為單元分割治理的內在不足，為自然資源區域一體化協同治理给予相應的政策建議。

一、自然資源功能特性要求自然資源一體化治理

       自然資源是天然生成的物質來源,是人類生存和开展的物質基礎。自然資源功能特性的整體性與不可分割性、地域性、多用性，要求對自然資源實行一體化治理。準確理解和把握自然資源的這些功能特性，對於構建自然資源地方政府橫向協同治理具有重要意義。

1.自然資源的整體性與不可分割性

       自然資源之間相互聯繫、相互制約，構成了自然資源生態系統的統一體。自然資源的生態價值功能，是一個整體，具有不可分性。在流域的上下游之間、生態工程的輸出與輸入區域之間，資源開發地和利用地之間，自然資源的生態價值緊密相連，自然資源治理需要考慮自然資源的整體不可分割性。

2.自然資源的地域性

       自然資源的性質、數量、質量及其組合特徵具有明顯的地域差異性。自然資源相對集中的某些區域，資源數量多、質量好，易於開發利用取得資源價值；反之，有些區域的自然資源數量少、質量差，難以開發利用取得資源價值。因此，不同區域的地理位置差異導致自然資源治理成本收益具有地域性。

3.自然資源的多用性

       自然資源構成成分的多樣性，決定了其功能具有多用性。如土地資源，既可用於農業，也可用於工業、交通等其他行業；水資源既可以用於農業生產，也可直接用於人類生活。同時，自然資源功能的多用性導致了同一資源在不同利用方式中不同職能部門管理之間的相互掣肘，降低了自然資源的利用效率，需要政府之間相互協調以促進自然資源的統籌利用。

二、自然資源行政區域性治理割裂了自然資源一體化治理

       自然資源行政分割使得自然資源治理責任具有分割性、區域性和地方性，難以滿足一體化的治理要求。地方政府在自然資源治理成本與收益中的不對等關係，制約了地方政府治理自然資源的持续性。现在，自然資源治理成本由地方政府單獨承擔，需要長期、巨大的成本投入；自然資源治理效果具有外部性，效果滯後難以市場化，制約了地方政府協同治理的內在動力。

1.自然資源治理行政分割不滿足一體化治理要求

       （1）自然資源治理形式存在區域分割，大多是地方首長負責制。從中國治水實踐看，在黃河中下游、長江中下游以及西南區域水患較為頻發的地區，地方主官的區域性治水是一種常態。如已出現的「林長制、河長制、田長制」等區域自然資源治理，並未形成跨區域的協同治理，也是地方政府行政分割的資源治理模式。

       （2）自然資源治理關注本地的自然資源治理任務，忽略了其他區域的自然資源。如草地的實際管理以行政區域劃分，對於跨區域草原的管理與收益問題，難免產生推諉或爭奪的現象，不滿足區域一體化治理的要求。地方政府關注本行政區內的自然資源治理任務，行政區外的資源治理未能考慮資源的功能特性要求。

       （3）自然資源治理目標具有明顯地方性特點，各個地方行政區對本地自然資源治理負責。地方政府為了實現預定的資源治理目標，規定地方行政轄區必須承擔絕大部分責任，並進行相關的資源治理考核指標。而自然資源並不是集中於某一區域，地方政府大多只關注本地的自然資源治理，未考慮資源的整體治理目標。

2.自然資源治理成本收益不對等，制約了地方政府治理的持续性

       自然資源區域行政分割，使得地方政府在區域資源治理成本與收益存在不對等關係，影響了地方政府治理持续性。自然治理成本一般由地方政府單獨承擔，治理成本需要巨大、長期投入。資源治理效果具有外部性特徵，治理效果很難顺利获得市場價值顯化，效果具有一定滯後性。尤其自然資源治理成本較大的區域，往往也是經濟开展落後地區，進一步加大了資源治理成本與收益的不一致。

（1）自然治理成本地方政府單獨承擔，需要長期、巨大成本投入

       第一，自然資源治理成本由地方政府單獨承擔，制約了地方政府自然資源治理的內在動力。土地、礦產、水資源、海洋、草地等自然資源的管理職能分散在不同部門，條塊分割嚴重，缺乏有效協調機制。自然資源是一個整體，資源產權界定的困難，具有公共產品特性，容易產生典型的搭便車行為使自然資源治理的困難增大。自然資源的受益者、享用者和受害者很少有動力和壓力去自發保護自然資源。特別是跨區域自然資源問題涉及不同地區、不同部門、不同經濟組織的利益，解決的難度更大。每年發生大量的跨地區、跨流域污染事件，自然資源治理成本由地方政府直接支付，儘管上下游政府有着合作的共同願望，如「灣長制」的出現，但並未建立一種「聯防聯治」的常態機制。

       第二，自然資源治理成本巨大，治理是一項長期工程。綠水青山就是金山銀山，自然資源治理需要連片、整體的規模投入，治理成本巨大。尤其是礦產資源開發產生的生態環境破壞等外部性問題，需要更大的修復投入。地方政府在自然資源轉變為資產、資本過程中，取得經濟收益激發出地方政府足夠的持续性，卻沒有效落實相應的保護修復資源的責任，造成了自然資源治理的不可持續性及生態環境負面效應顯現的問題。自然資源治理是一個循序漸進的過程，需要在取得資源收益時加強對自然資源的治理修復。

（2）自然資源治理具有外部性，治理效果滯後且難以市場化顯現

       第一，自然資源治理效果的外部性，具有跨區域影響。自然資源治理效果會影響其他經濟主體，當經濟當事人因為外部經濟而得益時，並不需要為此而向他人支付報酬；而因為外部不經濟而受到損失時，也得不到相應的補償。前一種情況稱為正的外部性，後一種情況稱為負的外部性。即自然資源治理可以因其產生的外部正效應而向得益者收取費用，也可以因其產生的外部負效應而向受害者支付補償費，即所謂的外部成本的內部化。如在流域自然資源治理中，河流的上游保護、下游受益是一種正的外部性；反之，如果上游保護不到位，那麼下游將取得負的外部性。

       第二，自然資源治理效果滯後，難以顺利获得市場機制顯化。自然資源治理的投入效果具有時間上的滯後性，使得地方政府缺乏自然資源治理的內在動力。如自然資源生態修復，今年的資源治理投入往往要等到下一年或好幾年後才有明顯的效果，進而影響了地方政府自然資源治理的持续性。自然資源治理效果並沒有顺利获得市場價格機制反映出來，在现在的市場條件下，自然資源治理效果市場價值不大，不能顯現出自然資源治理效果的市場價值，更多體現的是生態環境價值。而且，自然資源治理效果相比於其他產業對地方財政貢獻並不大。

三、構建自然資源地方政府間一體化治理機制

       自然資源功能的不可分割性，要求自然資源的一體化治理。但自然資源在行政區劃上又是分開的，屬於不同的地方政府，自然資源治理責任、成本和效果的分割，不利於自然資源治理的區域一體化。因而，自然資源一體化治理應從資源的生態補償和生態環境價值實現入手，建立自然資源跨區域的「共建共享共保共治」機制，實現自然資源一體化治理。為此，顺利获得制定區域自然資源治理規劃，形成自然資源治理的基本目標和任務；理順政府間自然資源治理的職責分工，促進自然資源地方政府的協同治理；建立橫向多元化生態補償機制，實現資源生態價值產品功能，實現自然資源治理的成本與收益內部化。

1.制定區域自然資源治理規劃，構建地方政府自然資源一體化治理的行動依據

       自然資源功能特性的不可分割性及其區域政府行政分割，亟需制定跨區域一體化治理規劃。區域自然資源治理規劃是區域分工協作的依據，由各級地方政府協同制定相關治理規劃，建立層次分明、結構合理的區域自然資源治理規劃，制定相關的專項規劃和修復保護規劃，為區域自然資源治理政府的職責分工给予行動依據。區域自然資源的保護、開發和利用活動，要按照規劃確定的區域、邊界、用途和使用條件進行行政審批，牢固樹立底線意識，嚴格遵守空間規劃體系中劃定的生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線。如《長江三角洲區域一體化开展規劃綱要》提出建立嚴格的生態保護紅線管控制度，對生態保護紅線以外區域制定嚴格的產業准入標準，從源頭上管控污染源。可進一步制定區域間更詳細的自然資源治理規劃，推進區域自然資源治理的全域覆蓋、統籌協調。

2.明確政府間資源治理的職責分工，促進自然資源地方政府的協同治理

       創新現有自然資源地方政府橫向治理機制，明確地方政府間應分工協作實行協同治理。明確各級地方政府職責，實現自然資源跨區域跨流域的分工協作。依據區域自然資源治理規劃，建立健全自然資源治理保障機制，確保自然資源治理目標和考核的順利實現。探索建立跨區域自然資源治理的政府內部考核指標，調動地方政府和市場主體參與自然資源治理的持续性。建立自然資源任務考核評價平台，實現對地方政府自然資源治理投入的公平、公正評價。建立政府部門間的信息供需和協調聯動機制，發揮地方政府聯席會議的作用，使各部門既各司其職又能夠互相配合。充分發揮地方政府區域協調機制的作用，有助于地方政府職能向一體化治理轉變，提升自然資源治理的一體化水平。

3.建立橫向多元化生態補償機制，促進地方政府資源治理成本收益內部化

       建立橫向多元化生態補償制度，彌補自然資源作為公共物品的排他性不足，顺利获得公共政策工具或市場化手段召开補償工作，建立區域自然資源成本共擔利益共享機制，區域主體在享用自然資源產品的同時分擔保護與治理的成本。清晰界定區域內自然資源的產權主體，按照生態產品價值和「誰受益誰補償、誰保護誰受償」的原則，將自然資源生態的效益外部性內部化。建立跨區域產權的交易市場，培育完善自然資源產權交易平台，探索建立自然資源權益的初始分配與跨省交易制度，逐步拓展權屬交易領域與區域範圍。將自然資源的生態價值用直觀數字表示，核算自然資源損害與修復成本，形成使用者付費、受益者補償、污染者買單的生態補償機制。建立生態產品標準化體系為可計量可分割的配合指標给予依據，引入市場機制進一步完善碳排放權交易、排污權交易和水權交易等市場化補償方式，促進自然資源的生態產品價值實現。

文章來源：《中國土地科研》