以耕地、林地和草地為代表的農村集體農用地作為我國自然資源的重要組成部分和農（牧）民最基本的生產生活資料，其能否實現高效可持續利用直接關係到農業農村現代化的开展和鄉村振興、國家生態文明建設等戰略的有效落實。在新开展理念指導下，對於農村集體農用地的利用也進一步提出了更為全面的要求。以「還權賦能」為核心的農村集體農用地產權制度改革在取得顯著績效的同時，也存在着部分與新开展理念相違背的實踐問題有待克服。如何妥善處理此類問題，並平衡農村集體農用地利用的社會、經濟及生態績效，成為「十四五」期間乃至更長時期內，進一步深化自然資源資產產權制度改革的重要議題。
1.農村集體農用地利用的新形勢及現實要求
第一时间，新开展理念對農村集體農用地利用提出更高要求。在新开展理念的指導下，如何實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的开展已成為「十四五」時期國民經濟和社會开展的要求。作為自然資源的重要組成部分，農村集體農用地也並不例外。具體體現在對於農村集體農用地利用的社會、經濟、生態績效的綜合考量。例如在利用過程中強調提升耕地地力、減少面源污染和掠奪性使用等；而針對集體林草的經營更加強調對於林草資源的保育和遏制資源退化。此外，在土地資源可持續利用要求下同樣需要增加對於農（牧）民之間的收入公平和權益保障等問題的關注。
其次，農村集體農用地利用主體結構已發生持續改變。城鎮化建設中農村勞動力的轉移以及農業農村現代化开展，農村集體農用地經營主體逐步由傳統小農戶為主調整為小農戶與家庭農場、農民合作社和社會化服務組織等新型農業經營主體和服務主體並存的格局。《新型農業經營主體和服務主體高質量开展規劃（2020-2022年）》指出，截至2018年底，全國家庭農場達到60萬家，依法登記的農民合作社達到217.3萬家，是2012年底的3倍多，成為有助于現代農業开展的重要力量。出於提高農業質量和農業生產競爭力的考量，迫切需要促進新型經營主體的發育，並持续引導社會資本、現代農業技術和專業人才投入到集體土地利用當中，而這需要穩定的經營預期和經營利潤作為保障。
最後，傳統小農戶作為農村集體農用地的主要經營者仍將長期存在。根據《2019年中國農村政策與改革統計年報》的數據顯示，截至2019年底，我國經營耕地10畝以下的農戶數佔比達到85.2%。尤其受新冠肺炎疫情這樣外部衝擊的影響，更加強調了小農戶參與農業農村开展所發揮的社會穩定器作用。如此，在开展農村土地適度規模經營的同時，實現小農戶與現代農業的有效銜接亦成為當前的客觀需求。
概言之，新時期，在主觀开展理念和客觀主體變化的影響下，針對農村集體農用地利用提出了兩方面要求。一方面，農村集體農用地利用效率需進一步提升，保障糧食安全與林草資源管護，這有賴於新型經營主體的發育和小農戶與現代化農業生產的有效銜接；另一方面，在農村集體農用地利用效率提升的同時，同樣需要實現對於生態環境的保護以及農民收入、農民幸福感的提升。
2.農村集體農用地產權制度改革路徑及實踐問題
循着產權經濟學的內在邏輯，為促進農村集體農用地利用效率的提高，中央着重圍繞產權制度體系進行了一系列改革，並取得了顯著績效，這集中體現在改革開放後的農村集體農用地產權制度改革中。具體來看，以最新修改的《農村土地承包法》、《土地管理法》、《森林法》等的出台為標誌，中央沿着權利細分的產權制度變革路徑，從法律維度逐步實現了農村集體農用地從「兩權分離」到「三權分置」的產權結構重塑，在權利細分的基礎上進一步強調「還權賦能」，逐步賦予土地經營權流轉、抵押、入股權能。在這一背景影響下，土地流轉規模持續擴大，全國家庭承包耕地流轉面積超5.3億畝，農民收入持續較快增長，糧食總產量亦陆续在六年保持在1.3萬億斤以上。截至2018年底，各類新型林業經營主體達25.78萬個，經營林地面積6億畝，林權抵押貸款餘額1270億元。除此之外，全國16個省區召开草原確權承包登記整體試點，已承包的草原面積約43.08億畝，占可利用草原面積的88.21%。既有改革在一定程度上保育了林草資源，推進國家生態文明建設。但在實踐層面，當前仍存在以下三方面問題。
其一，整體來看，國家層面雖然顺利获得法律的形式進一步明晰了權利主體，但受制於不同地類（耕地、林地、草地）應用場景和資源特徵的差異影響，不同權利主體的權能依然沒能得到明晰的界定和劃分，這為不同權利主體間衝突和糾紛的產生埋下了隱患，也為放活經營權構成了一定障礙。例如，中央雖然顺利获得頒佈實施《農村土地承包法》實現了法律維度農地「三權分置」產權結構的重塑，但針對其中的重要內容——落實所有權尚存在疑問之處，包括應如何落實所有權、行使何種所有權權能、所有權權能的行使是否會侵害其他權利主體權益等並未給出明確的答案；在強調進一步放活集體林經營權的過程中，提出拓展集體林權權能，开展林下經濟、森林旅遊、森林康養等，在新的經營場景下相關權能如何劃分和行使，仍有賴於實踐探索；而在草原承包制下，如何進一步平衡草權領域國家建構與地方習俗之間的衝突與矛盾，並將其形成制度也有待討論。
尤為重要的是，在新开展理念指導下，基於平衡土地的經濟、社會和生態功能的考量，國家既存在加強權能管制的政策導向，也存在放活土地經營權的現實需求，二者之間存在着客觀的失衡。具體來看，一方面，受城鎮化建設、農村勞動力轉移客觀規律的影響，新型經營主體逐漸成為農村集體農用地的實際使用者，中央寄希望於顺利获得培育新型經營主體實現對集體土地利用效率的提升，這包括進一步放活土地經營權，例如賦予土地經營權抵押權能，穩定新型經營主體經營預期以激勵其利用保護行為等；另一方面，這種權能放活也存在着一定限度，除需符合土地利用方面的規劃外，在種植作物類型、經營行為等方面也存在着管制。尤其是強調糧食安全和生態文明建設的背景下，客觀存在強化新型經營主體約束的可能，以減少因耕地非糧化、非農化、拋荒以及農業面源污染等原因帶來的耕地資源質量下降的影響，遏制林草資源的惡化態勢。
其二，作為村莊治理的重要內容，農村集體農用地權利配置不僅受國家層面法律法規體系的型塑，同時還受到包括正式制度與非正式制度在內的村莊基層治理的影響。與「中央政府-地方政府」之間的「委託-代理」機制不同，由於農村集體是基層自治組織，使得「中央政府-地方政府-村集體」之間的「委託-代理」機制更加複雜。由此也導致實踐中存在國家法律層面權利配置與村莊基層治理層面權利再配置不相一致的可能，並進一步影響相關權利主體的權能完整性與安全性，存在限制相關主體權利權能實現的可能。
第一时间，包括黨的領導和村民民主在內的正式制度在相關政策法規的約束條件下，履行村民自治管理，而農村集體農用地的利用亦是鄉村治理的重要內容之一。在這一背景下，黨的領導和村民民主自治就可能顺利获得村民自治章程實現對農村集體農用地利用的具體實踐形式的介入和影響，在不同利用場景實現對相關主體權利權能的弱化或強化。例如土地流轉中村集體的服務職能、村民委託村集體統一流轉的組織職能抑或對流轉後的土地召开監督管理的職能等等。其次，村莊基層治理中還存在着包括宗族治理、精英治理等在內的非正式制度。非正式制度顺利获得鄉規民約的形式實現對村莊事務的管理，而其中的一些規定在某些情境下並不始終與法律規定相一致。例如對於土地調整的約定。雖然中央層面強調嚴禁承包地的行政性調整，以穩定承包權和相關主體的經營預期，「打亂重新分」的現象已得到一定程度緩解；但是部分地區仍存在着「小調整」的現象，並且表現出「大調整」的需求；而在林地領域，林業習慣法的存在更是成為解決林權糾紛，促進林業开展的重要參考依據。
概言之，在村莊基層正式制度與非正式制度的共同作用下，使得所有權、承包權、經營權的權利權能完整性與安全性在實施層面發生變化，與國家治理層面法律產權體系設定下的預期不同。受具體的利用場景和實施機制影響，其結果既可能使得某些權能得到管制，亦可能放活集體所有權或經營權。
其三，實踐表明，在農村集體農用地場域下，權能的賦予並不總是意味着權能的實現，其有效實現還有賴於配套治理結構的協同作用。雖然顺利获得權利細分和「還權賦能」，農村集體農用地的權利權能取得了法律上的認可，並且經過村莊基層治理的作用重塑了農村集體農用地的權利配置（例如土地經營權和流轉、抵押權能等），但在實踐中可以發現，當與村莊治理能力相關的配套治理結構缺失或不完善時，也將會限制權能的有效實現，導致土地產權制度改革績效難以顯化，阻礙改革推進。例如在土地經營權抵押貸款當中，抵押權能的賦予並不意味着在實際運行中就可以直接利用土地經營權召开抵押業務，這同時也是強化產權思路難以取得預期政策績效的具體表現。
由此，在農村集體農用地使用、流轉、抵押、入股等權能實現環節，相關權利權能的實現需依託配套治理結構的協同作用。換言之，顺利获得差別化的契約內容實現對包括村集體、普通農戶及新型經營主體在內的多種主體之間權利與義務的制度安排，最終降低權能實現的交易成本。以土地經營權抵押為例，抵押權能的實現不僅受到抵押權配置的影響，也受到諸如直接抵押、擔保、反擔保等不同內部治理結構的影響，而這些內部治理結構與村莊治理制度，尤其是村莊治理能力息息相關，具有顯著的區域差異性。這同樣表現在土地經營權流轉當中，現有實踐中不同地區亦表現出村集體主導型、普通農戶主導型與經營主體主導型等差別化的土地流轉治理結構，這些配套的治理結構是權能實現的重要保障。
3.構建統一農村集體農用地產權治理體系的可行途徑
受上述三方面問題的影響，現階段集體林地和草地的產權制度改革明顯滯後於耕地。同時，集體林權制度改革和草原改革的實施雖然已取得顯著成效，但也可以發現，受土地資源特徵的影響，不能完全照搬耕地領域的改革經驗。鑒於產權制度改革存在的實踐問題，已有學者提倡在耕地領域採用股份制經營抑或有條件的集中經營。而受林地與草地領域產權制度改革表現出的實踐問題影響，一些學者甚至建議重回集體化經營，不宜分權，但這勢必與權利細分的改革路徑相矛盾。
鑒於此，為促進新开展理念在農村集體農用地利用領域的實踐、提升農村集體農用地利用效率和統籌推進自然資源資產產權制度改革，迫切需要構建統一的農村集體農用地產權治理體系，其可能途徑具體包括但不限於以下四個方面內容。
第一时间，繼續在國家法律層面明晰權利權能。正如既有實證分析所表明的，法律維度的產權強化能夠有效增進農村集體農用地的產權完整性與產權穩定性，但受地類不同和應用場景不同的影響，權能界定和實施存在理論與實踐的差異。因此，在堅持現有改革路徑基礎上，國家層面的產權制度研究焦點並非在於是否繼續權利細分，而應着重考慮如何實現有效的分權體系。這既包括法律層面權利束如何細分的問題，也強調在分權中明確針對不同地類採取差別化的權能賦予與干預措施，尤其是在進一步放活土地經營權的過程中，以滿足新時期農村集體農用地利用的要求。
其次，村莊基層治理層面強調正式制度與非正式制度的綜合運用。正如前文所述，在農村集體所有制框架下，土地「還權賦能」的實現也取決於村集體的治理制度對權利權能的二次配置和相關配套治理結構的共同作用，脫離村集體治理內容，單獨討論土地權利細分的改革績效既不符合農村集體農用地場域下的客觀現實，也難以尋找到有效的產權治理體系。因此，與傳統認為村集體的行政干預會降低農用地資源配置效率的觀點不同，在統一的土地產權治理體系的構建過程中，應正視村莊治理中正式制度（黨的領導、村民民主）與非正式制度（鄉規民約、精英治理）在相關權利主體契約簽訂、執行、監督與管理過程中所發揮的持续作用。這既是落實「三權分置」制度的具體實踐，亦是融合產權體系與治理體系的可行途徑。但應注意的是，村莊基層治理的介入和干預應在保護相關權利主體權益、尊重村民民主選擇的前提下進行。概言之，在農村集體農用地利用過程中，村集體應既不缺位，也不失位、越位。
再次，為促進權能實現應靈活匹配配套治理結構。既有實踐表明在集體所有制的產權結構下，依託配套的治理結構以促進農村集體農用地相關權利權能的實現具有現實性。由此可以在農村集體農用地的利用過程中，圍繞減少權能實現的交易成本，提高村莊治理能力，因地制宜地建立權能實現的配套治理結構。例如，土地經營權權能實現涉及家庭組織型、合作組織型、企業組織型，土地流轉權權能實現涉及自主組織型、合作社組織型、集體組織型，抵押權權能實現涉及直接抵押型、擔保型、反擔保型，入股權權能實現涉及內股外租型、自主經營型、合作共贏型等治理結構。需要注意的是，配套治理結構不僅包括靜態匹配，還包括隨着國家層面法律體系和村莊基層治理內容等外部制度環境變化引致的治理結構適時的動態調整。顺利获得二者的匹配和調整，最終在農村集體農用地利用領域實現有為政府和有效市場的有機結合，以促進農村集體農用地利用效率的提升和社會、經濟、生態績效的平衡。
最後，根據土地資源特徵差異制定差異化的治理措施，將產權手段與治理手段相融合。一方面，出於強調產權安全、穩定經營預期的共同要求，需要在國家法律法規和村莊基層治理中進一步提升耕地、林地和草地的權利權能完整性與安全性，引導實現生產經營的規模化和專業化；另一方面，鑒於耕地、林地、草地之間生產經營特徵和生態功能存在顯著差異，在國家法律法規、村莊基層治理和配套治理結構設置過程當中，也需制定差異化的治理措施。例如耕地的耕作條件相對靈活，可以顺利获得促進新型經營主體發育和开展社會化服務的方式實現對糧食安全的保障。而在林地和草地領域，出於生產周期長、生態影響大的考量，可以採取豐富多樣化的治理手段，在提升林草產業價值的同時實現對生態資源的有效保護。
文章來源：《中國土地科研》
