一、新時代國土空間治理重點
伴隨新型城鎮化的持續推進，農村人口有序向城鎮轉移，鄉村產業單一化、耕地細碎化、建設用地空廢化與生態環境質量退化等問題日益凸顯，嚴重製約生產、生活和生態空間的優化配置，不利於經濟社會的可持續开展。隨着生態文明建設、鄉村振興與高質量开展等國家戰略的提出，新時代國土空間治理重點聚焦結構調整、佈局優化、集約利用及景觀風貌提升等，試圖解決新時代社會主要矛盾，落實新开展理念，促進社會協調开展，形成高質量的國土空間開發與保護格局。
當前國家嚴格耕地用途管制、從嚴永久基本農田保護政策、嚴格控制政府負債，土地綜合整治政策不斷創新優化，顺利获得實施以農用地整理、建設用地整治、生態修復及歷史文化保護等為核心內容的全域土地綜合整治，有效解決農用地閒置、建設用地低效利用、生態環境破壞退化和村落文化傳承保護不力等鄉村开展短板問題，是實現系統治理、優化空間結構佈局、調整產業結構和美化人居環境的國土空間治理的重要抓手，是推進人與自然和諧共生中國式現代化的重要實踐探索。
二、江蘇全域土地綜合整治典型案例總結
《自然資源部辦公廳關於進一步实行全域土地綜合整治試點有關準備工作的通知》（自然資辦函〔2020〕1767號）批覆江蘇省內20個國家級全域土地綜合整治試點地區。《江蘇省「十四五」自然資源保護和利用規劃》明確了穩妥推進國土空間全域綜合整治在新時代空間治理中的戰略地位。為深化「強富美高」新江蘇建設，勇擔「爭當表率、爭做示範、走在前列」的時代使命，江蘇結合區域开展實際，形成了一系列獨具特色的全域土地綜合整治經驗。
1.蘇北常店：以農房改造為抓手，實現人地產資系統治理
蘇北試點地區以《關於加快改善蘇北地區農民群眾住房條件推進城鄉融合开展的意見》《關於深入推進美麗江蘇建設的意見》等惠民政策為指導，在安置方式選擇、土地權屬調整和搬遷農戶務工等方面充分尊重農民主體地位：探索集中、跨村和留地安置等多種差異化安置模式，改善農民住房條件，「散居變聚居」；合理調整跨村承包農地權屬，促進耕地的集中連片，「小田改大田」；盤活存量建設用地空間用於建新安置、基礎設施配套和電動三輪車產業集群，在美化人居環境的同時，有效解決異地搬遷農戶再就業問題，實現人地產資協同聯動，全域土地綜合整治體現了系統性資源整合的思維。
2.蘇中陳堡：以產業融合為契機，打造規模優勢提升整治效益
蘇中地區充分發揮政策優勢，以土地綜合整治為農業規模化經營和產業集群化开展给予用地保障。試點地區顺利获得土地平整和宜耕後備土地資源開發實現耕地集中連片，藉助耕地「占補平衡」指標交易和城鄉建設用地增加掛鈎指標交易兩大平台，提升農地規模利用的收益；顺利获得低效建設用地復墾和現代產業園區建設優化建設用地佈局，打造以果蔬交易為主的大型農業深加工企業，實現一二產延伸开展。同時，以生態為背景、以體育為主題、以文化為內涵，有助于體育、旅遊、文化和農業產業等融合开展的生態旅遊示範區，實現區域高質量开展。
3.蘇南張浦：以現代農業為藍圖，探索高標準智慧農業建設
蘇南地區以率先基本實現農業農村現代化總目標為重點，顺利获得土地綜合整治縱深推進鄉村振興戰略。採用「明开展目標、確空間定位、銜指標要求、強系統治理、建部門聯動」的主線邏輯，明確「空間佈局合理、產業开展均衡、生態環境優美、人民生活幸福村鎮集體」的空間定位，確定整治十項子目標任務。同時，將推進高標準農田、高標準蔬菜基地、高標準池塘和美麗生態牧場的「三高一美」建設、「千企入園」工程和智慧農業建設工程作為推手，強化現代科技支撐，探索獨具區域特色的現代化智慧農業農村管理髮展模式，全力促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。
三、全域土地綜合整治現存問題識別
1.規劃引領作用難發揮
一是缺乏技術規範及定量標準。全域土地綜合整治是對轄區內的「田、水、路、林、村」全要素全區域進行綜合整治，緩解並解決制約區域开展的問題。由於缺乏明確的生態修復驗收標準，工程實施常常難以實現全要素綜合治理預期目標。二是整治與產業开展規劃缺乏銜接路徑。國土空間規劃是土地綜合整治的基本依據，由於規劃引領上的缺位，整理所得的新增指標大多用於指標交易獲取收益，未能結合區域經濟、文化特色以及產業佈局需求，將區域全域土地綜合整治的規劃目標與地區產業經濟开展目標相銜接。三是指標形成與空間用途管制存在衝突。《自然資源部辦公廳關於嚴守底線規範召开全域土地綜合整治試點工作有關要求的通知》（自然資辦發〔2023〕15號），指出要「嚴禁調整生態保護紅線，保護生態空間」。底線設定與實際存量建設用地資源分佈存在「脫節」現象，這導致了生態紅線內的居民點難以復墾，不能新增掛鈎指標。
2.系統化整治路徑難實現
一是系統治理思想難以落實。全域土地綜合整治強調實現「山水林田湖草沙」全要素的系統治理，而具體實踐中，各地整治重點主要為取得耕地佔補平衡和城鄉建設用地增減掛鈎指標，普遍對生態修復和公共空間治理的關注度不夠。二是多部門協調機制不完善。部門聯動合作機制不完善直接制約整治工作的有助于，由於溝通不暢，工程實施所涉及的政府部門可能會出現諸如決策延誤、分工不清、責任推諉、重複施工、利益衝突等問題，極大地降低整治效率。三是系統整治路徑尚未形成。土地綜合整治落地實施的關鍵是理清整治的原因、主體、對象、手段、目標及優勢，即解決「為何整治、誰來整治、治理對象、如何整治、整治效益」的問題，前期工作準備、中期過程實施以及後期管理維護等均未能形成一套完整可推行的規範，系統化治理缺乏有效指導。
3.土地整治資金難平衡
一是資金投入存在較大缺口。當前整治資金主要來源是政府投資，顺利获得耕地佔補平衡指標和城鄉建設用地增減掛鈎指標交易平衡資金投入，對於耕地後備資源不足、建設用地復墾成本較高的地區，資金平衡的難度非常大。二是資金流通涉及程序較多。由政府撥付的整治資金，需要經過「鎮級—村級—村集體」才能落實到整治項目中，資金流顺利获得程中可能存在「截留」現象，難以做到專款專用。三是社會資本參與動力不足。整治資金來源渠道單一，由於缺乏政策激勵，社會投資主體參與動力不足，僅靠指標交易獲取的資金難以滿足生態修復、公共空間治理和歷史文化保護等資金需求。
四、適應中國式現代化的全域土地綜合整治對策
1.規劃引領系統整治，促進土地資源優化配置
國土空間規劃是實施土地綜合整治的基本依據。針對當前整治與規劃所存在的標準不明、產業脫節和管制衝突等問題，一是應以國土空間規模、結構和佈局調整為重點，探索制定詳細的全域土地綜合整治的技術規範及定量標準。二是明確治理的目標，借鑑試點先進經驗，結合自身區域特色，及區域產業开展需求，占補平衡、掛鈎指標優先為產業導入给予空間保障。三是針對用途管制中邊界劃定「不合理」導致難以復墾為耕地的復綠地塊，應探索建立復綠指標的交易機制。
2.強化整治體系建設，探索系統化的治理路徑
一是將「以人為本、以地生財、以產融資、以資添力」理念貫徹落實至整治全過程，充分尊重農村居民在拆遷安置、整治規劃、村集體特色產業开展等方面的意願。二是以「全域規劃、全域設計、全域整治」為路徑，統籌優化農村生產、生態、生活空間佈局，促進耕地集中連片，盤活存量低效用地，治理美化鄉村公共空間，保護歷史文化風貌，引入聚焦農村开展、農業轉型、農民增收的現代化產業，不斷釋放農村人地產資要素紅利，暢通城鄉要素流動的互惠機制。
3.加強多元資金籌措，創新社會資本參與模式
土地綜合整治既要堅持政府主導地位，也要重視引入市場力量。一是拓展整治資金來源渠道，探索引導自然資源、農業農村、住建、生態環境等多部門集中投資，分享綜合治理收益。二是借鑑浙江千萬工程經驗，搭建市級投融資平台公司，整合涉農專項資金。三是規範資金撥付監管，暢通村集體主體聯繫渠道，減少資金流轉程序，確保資金合理規範使用。四是完善社會資本參與的「政策紅利」，以一產延伸、一二產融合、傳統產業轉型為切入點，探索建立稅收減免、入股分紅、政策優惠等社會資本可預期的利益共享機制。
4.夯實土地產權基礎，農民分享土地增值收益
穩定且清晰的產權是資源優化配置的前提。完善承包農地、農村房地一體確權登記，保障土地權屬清晰無爭議，夯實土地整治產權基礎。紮實穩妥持續推進農地所有權、承包權、經營權三權分置，顺利获得產權調整為土地整治给予產權保障；探索農戶以農地經營權、宅基使用權入股的土地制度改革，完善農民參與土地整治增值收益分享機制，增強農村集體經濟組織的實力，增強人民群眾的幸福感、取得感和滿足感，紮實推進共同富裕。
5.耦合土地制度改革，探索生態產品價值實現
一是以全域土地綜合整治為抓手，靈活運用宅基地制度改革和集體經營性建設用地入市改革政策紅利，顺利获得合理佈局宅基地集中安置區、集體經營性建設用地，探索依託全域土地綜合整治的溢價模式。二是探索並完善地票、綠票、碳匯等多元生態產品價值實現路徑，以生態產品價值實現為目標，探索可持續性收益機制。三是引入綠色產業，實現生態的產業化、產業的生態化，全面提升全域土地綜合整治的綜合效益。
6.實施基於NbS生態修復，發揮自然資源功能
一是牢固樹立「山水林田湖草沙」生命共同體理念，以基於自然的解決方案（Nature-based Solution，NbS），顺利获得保護、可持續管理修復自然或人工生態系統，保護生物多樣性，將自然修復措施引入全域土地綜合整治，以生態系統服務評估監測整治實施效果。二是探索基於區域特色，設定「新增生態修復面積不少於建新面積的5%」「指標交易收入用於生態修復、公共空間治理、歷史文化保護的不少於收益的10%」等定量化全域土地綜合整治標準，充分發揮全域土地綜合整治促進自然資源保護和合理高效利用的功能，促進區域人與自然的和諧共生。
原文連結：http://mp.weixin.qq.com/s/XqT7_803FdqsZyLYE78WkA
