——訪南京審計大學副校長、南京農業大學中國資源環境與开展研究院研究員姜海

中國經濟時報記者 趙姍

       守耕地，實倉廩，安天下。

       今年全國土地日的主題為「節約集約用地，嚴守耕地紅線」。前不久，自然資源部明確要求各地落實永久基本農田特殊保護，嚴禁違法批准佔用和擅自調整永久基本農田。嚴格規範耕地佔補平衡，補充耕地項目切實防止平原佔用、山區補充的行為，並禁止在生態保護紅線、濕地、河道湖區等範圍開墾耕地。

       今年我國將繼續強化耕地數量、質量、生態「三位一體」的保護理念，嚴守耕地保護紅線。「嚴守耕地紅線」如何落實？「逐步把永久基本農田全部建成高標準農田」存在哪些難點、堵點？在耕地保護中，如何處理好農民和土地的關係？就相關問題，中國經濟時報記者專訪了南京審計大學副校長、南京農業大學中國資源環境與开展研究院研究員姜海。

18億畝耕地紅線怎樣嚴守

       中國經濟時報：今年全國土地日的主題為「節約集約用地，嚴守耕地紅線」。您認為，「節約集約用地」與「嚴守耕地紅線」之間是怎樣的關係？「嚴守耕地紅線」應如何落實？

       姜海：第一时间，「節約集約用地」與「嚴守耕地紅線」是中國自然資源管理不可分離的兩個方面。只有堅持節約集約用地，才能從根本上緩解耕地保護的壓力；只有嚴守耕地紅線，才能更好地倒逼經濟开展方式轉型和節約集約用地。

       其次，嚴守耕地紅線既要在建設用地上做文章，也應重視農業空間內部的耕地流失問題。據第三次全國國土調查數據，2009—2019年園地面積增加8039.6萬畝，相當部分由平原地區或丘陵山區的耕地調整而來。一些地方在公路、鐵路、河渠兩旁超標準建設綠化帶，也是耕地減少的重要原因。加強農業內部耕地保護，應依據對耕地耕作層的影響，劃分不同類型的耕地利用行為，實行差異化管制。對於違規挖湖造景、建設綠化帶等破壞耕作層和糧食產能的行為，應嚴格禁止；對於種植花卉、桑樹、果樹、中草藥等可能損害耕地耕作層並影響耕地產能的行為，應加以管控。不同地區應根據對耕作層和糧食產能的影響，具體制定耕地利用的禁止類、管控類清單，規範主體行為，依託管理網格，規範實行耕地進出平衡管理。

       第三，嚴守耕地紅線是對耕地數量保護的底線要求，更是對地方黨委政府及相關主體行為的制度約束。應適應耕地保護形勢變化，深化中國特色耕地保護制度體系創新，實現從耕地管制到耕地治理的轉變，降低耕地保護制度實施成本、提高制度執行效率。加快制定《耕地保護法》，加強耕地保護與農業現代化、城鄉共同富裕、生態文明建設等戰略的協同，更加充分地運用經濟激勵、法律約束和協商溝通等管理機制和數碼化、信息化、網絡化管理技術，有助于形成管理者、所有者、使用者全員全過程參與的耕地保護新格局。

高標準農田建設任務艱巨

       中國經濟時報：保耕地，不僅要保數量，還要提質量。「逐步把永久基本農田全部建成高標準農田」存在哪些難點堵點？

       姜海：保護耕地的核心是穩定提升糧食產能。要實現永久基本農田全部建成高標準農田目標，需要克服管理水平、投入能力、標準優化、建管銜接等難點。

       一是高標準農田建設的任務艱巨。實現高標準農田全覆蓋，需繼續改造永久基本農田5.5億畝，不僅對地方項目設計、過程監管、成果驗收要求高，按照畝均投入3000元計算，資金總需求達1.65萬億元。二是高標準農田建設存在標準不統一、標準偏低問題。尤其隨着集中連片、基礎條件好的地塊減少，高標準農田建設難度不斷增大，建設成本持續攀升，對資金投入、工程質量的要求越來越高，一些地方高標準農田建設內容不完善、工程措施不配套，難以達到國家標準。三是建設與管護銜接不緊密，建後管護機制不健全。有的地方存在重建設、輕管護問題，管護責任落實不到位，管護措施手段薄弱，後續監測評價跟蹤機制不完善，日常管護不到位，設施設備損毀後修復不及時，工程使用效益和年限縮水明顯。四是重視增加耕地係數和經濟成本控制，忽視地方原生態保護，不能有效支持農業綠色轉型开展。

       全面推進高標準農田建設，需因地制宜進行項目建設投資安排，合理安排有限的項目資金，在永久基本農田保護區、糧食生產功能區、重要農產品生產保護區，集中力量建設高標準農田。堅持用戶理念與規劃設計相結合，整治前規劃設計和整治後經營利用充分對接，提升設計科研性、建設精細性和工程實用性。推廣複合型整治，重視提升耕地生態功能，在修築農田「生命通道」基礎上，整體上優化提高區域耕地生態修復能力。利用智能遙感識別、三維空間分析、大數據等技術，實現數量、質量、生態「三位一體」的高標準農田「一張圖」管理，強化動態觀測、全景展現、實時監管。

提增耕地保護的內生動力

       中國經濟時報：處理好農民和土地的關係，在耕地保護中也是重要一環。要充分考慮農民利益，確保土地利用的經濟可行性。對此，您有哪些政策建議？

       姜海：處理好國家安全利益與農民經濟訴求的關係，直接關係耕地保護制度執行成本和效果。協調二者關係的基本途徑是在政府管制基礎上，加強經濟、法律、協商機制運用，有助于耕地保護手段的多元化協同化。尤其要加強經濟激勵機制運用，提增耕地保護的內生動力。

       一是建立國家與地區、地區與地區耕地保護補償機制，促進耕地保護成本共擔、成果共享。健全糧食主產區利益補償機制，統籌土地出讓金、耕地佔用稅、新增建設用地有償使用費等資金，設立耕地保護基金，增加對耕地保護任務重、耕地保護目標責任完成好、糧食產量和商品率高地區的獎勵資金規模，提升主產區耕地保護和重農抓糧的持续性。

       二是完善國家對農民的耕地保護補償機制，讓農民尤其種糧戶有利可圖，有助于農民實現共同富裕。以耕地保護和良田糧用為導向，建立耕地質量鑑定與補助額度掛鈎制度，整合涉農補貼資金，改進耕地地力保護補貼標準與支付方式，提高對種植糧食作物的耕地或經批准休耕輪作的耕地補貼力度與精準度。

       三是創新耕地生態保護補償機制，擴展耕地經營主體收益。建設耕地生態產品交易中心，創新土地銀行機制、土地开展權轉移與購買等機制，完善耕地生態（碳匯）產品開發與價值實現機制，增加耕地經營主體經濟收益。

       此外，還可以借鑑發達國家和地區的顺利获得協議方式保護土地的經驗，鼓勵和支持地方政府探索耕地協議保護機制，建立耕地保護合作聯盟，引導農民和其他經營主體對具有特殊價值的耕地實行特殊保護。在有條件的地區鼓勵一二三產業融合开展，將農業歷史文化遺產與景觀保護融入耕地保護。

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