黃延信    中國農業經濟學會副會長、農業農村部原巡視員

       宅基地制度的深層次矛盾問題依然存在，宅基地制度改革應堅持問題導向，聚焦突出矛盾和問題，力爭在關鍵環節和重點領域取得重要進展。而所有權虛化則是農村宅基地制度的根本性問題，這就是，只講宅基地集體所有，不講集體所有的具體法律規定。宅基地所有權虛化產生了一系列問題。一是宅基地歸屬不清，即集體所有宅基地的所有權具體歸屬不明確，很多人不明白，宅基地歸本集體成員集體所有，既不歸集體經濟組織所有，也不歸村民委員會所有。二是權能不完整，按照《民法典》的相關規定，所有權主體應該享有對宅基地佔有、使用、收益、處置的權利，但事實上農戶對宅基地只有使用的權利，沒有對宅基地的處置權。三是流轉不暢，產權歸屬不清導致了流轉不暢，宅基地的市場價值難以體現，影響了宅基地財產權益的實現，制約了宅基地資源的有效配置。

       宅基地制度改革應充分考慮農村生產生活實際情況，認真思考究竟是宅基地制度本身存在問題，還是對宅基地管理和認知出現了問題。農村幹部和群眾普遍反映，不同農戶之間對宅基地的佔有和使用狀況，農民是認可的，並不存在矛盾。所謂「一戶多宅」，事實是由於農戶滿足分戶條件而未分戶而有兩處宅基地，如果分戶了，就是一戶一宅，在現實中，不存在一戶有三處以上宅基地的情況。「違規佔用」宅基地的情況，多是由於新增宅基地需求不能得到有效滿足產生的。政策規定，年度新增農用地轉為建設用地指標中，不低於5%的應用於新增宅基地，實踐中，這5%的新增宅基地指標並未落到農村，農戶申請宅基地得不到批准所致。「面積超標」則是在規定農戶宅基地面積時，未充分考慮農民生活生產實際，農民需要堆放柴草，晾曬糧食、存放交通工具、農機具等生產工具、小規模養殖等都需要宅基地，但實踐中卻是比照城鎮人均居住面積確定農民人均使用宅基地面積，有的省規定的農戶人均宅基地使用面積低於城鎮居民人均居住面積。這些問題，不是宅基地制度本身的問題，而是管理和服務不到位導致的，也不是農民強烈反應的。

       宅基地制度改革要處理好農民與土地的關係，確保農民對宅基地佔有使用的合法性、穩定性，讓農民對產權有長期穩定的預期。宅基地使用制度的長期穩定，符合農村人民群眾的意願，有利於農村的穩定。落實宅基地屬於本集體成員集體所有的法律規定，明晰宅基地所有權具體歸屬，完善宅基地所有權行使機制，體現了黨中央對宅基地產權問題認識的深化，對改革邏輯和方向高瞻遠矚的思考，是宅基地制度改革試點的核心任務。根據民法典規定，農村宅基地集體所有，是歸本集體成員集體所有，明確宅基地所有權具體歸屬，就應把宅基地所有權確定到本集體成員個人（以家庭為單位）；完善宅基地所有權行使機制，就應由擁有所有權的農戶行使所有權。明確宅基地產權關係，還應劃清集體經濟組織與村民自治組織、成員與村民的界限，注重區分村委會和集體經濟組織，要注重更好發揮集體經濟組織的作用，這在大城市和發達地區尤為重要。根據民法典規定，村委會和集體經濟組織屬於互不隸屬的特別法人，二者成員構成、組織功能和定位等均有所不同，黨中央明確要求，凡是有集體經濟資產的地方要创建集體經濟組織。在有集體經濟組織的農村，宅基地制度改革應由集體經濟組織主導，不應村民委員會主導，更不應在集體經濟組織外另起爐灶。

       在探索宅基地所有權、資格權、使用權關係方面，宅基地所有權是最根本的、起決定性作用。宅基地使用權是所有權的自然體現，二者是否分離並不成其為問題，是所有權主體自身可以決定的。宅基地所有權第一时间是佔有權，所有權是指特定的時間段中特定的人和特定的物的關係，和未來的人員沒有關係。宅基地的問題更多涉及現在的人口，不涉及未來的人口。就所有權與所謂「資格權」關係而言，有所有權才有資格權，沒有所有權就談不上什麼「資格權」。所謂「資格權」是不符合邏輯的，一般意義上的資格，是指的一個人具備什麼條件---有資格可以是成員，具備了成員身份，可以享有某些權利。農民集體所有的不動產動產歸本集體成員集體所有，要明確集體所有財產的具體歸屬，就要確認成員；成員需要具備一定條件：如是農戶家庭人口，有承包土地、戶籍在農村等，具備這些條件的人口就有資格成為成員，是成員就可以對集體所有資產享有部分所有權，以及其他權利。這些權利是有行為能力的人才能所擁有和行使的，而作為成為成員的條件---資格---沒有生命和行為能力，這種一般意義上的條件，既不會主張權利，也不行使權力，籠統講「資格權」是沒有任何實際意義的。現在，人們談論「資格權」，是把作為具備一定資格的行為人所應具有的權利，「漂移」到了一般意義上的「條件---資格」上，這是邏輯上的混亂，對指導改革實踐沒有任何好處。《民法典》中有關民事主體民事權利的規定並沒有資格權。不同農戶之間產權歸屬清晰，是土地權利正當合法行使的重要前提，誰擁有所有權誰就擁有正當合法使用及處置土地的權利，一個農戶不存在對另外一個農戶所有財產的資格權。

       如果顺利获得改革，明確了宅基地所有權的具體歸屬，完善了宅地基所有權的行使機制，就不存在探索宅基地農戶「資格權」保障機制、完善「資格權」認定機制及探索宅基地「資格權」固化問題。要穩定農民對宅基地的產權關係。承包地和宅基地同屬於集體資產，二者的相關制度在本質上是一致的，承包地以家庭為單位承包經營，在承包期內不得收回土地、不得調整土地，增人不增地，減人不減地，實行長久不變。宅基地的佔有、使用、收益、處分等權利同樣應以家庭為單位落實到戶，長久不變。

       探索宅基地使用權流轉機制應當充分考慮可行性。農戶一旦建房居住，宅基地和農戶的關係就相對固化，是長久不變的，既不可能一處宅基地由不同農戶同時使用，也不可能由不同農戶輪流使用。探索宅基地使用權抵押制度應當關注其與《民法典》規定的衝突問題，處理好改革試點事項與相關政策法規的銜接問題。探索宅基地自願有償退出機制應以明確宅基地所有權歸屬為前提，並認真研究農戶退出動力不足的原因。探索建立宅基地增值收益分配機制過程中應注重處理好集體和農民的關係，提高農戶盤活利用閒置宅基地和閒置農房的持续性。宅基地屬於農民集體所有，不是國有資產，在宅基地所有權具體歸屬未落到農戶之前，宅基地的使用問題是集體經濟組織內部事務，應由本集體成員民主協商決定，授權給鄉鎮政府審批是不合適的。需要修改土地管理法的有關規定。宅基地制度改革，要堅持農民主體，尊重農民意願，反應農民訴求，把改革的選擇權交給農民，讓農民真正成為改革的參與者和受益者。