編者按

       為深化農村宅基地制度改革，促進農業農村現代化、鄉村振興和城鄉融合开展，由南京農業大學中國資源環境與开展研究院、農業農村部農村經濟研究中心、農業經濟問題雜誌社、《中國土地科研》編輯部共同主辦的「面向農業農村現代化的農村宅基地制度改革」研討會在南京舉行。全國農村宅基地制度改革試點專家評估組與20個農村宅基地制度改革試點代表地區以及來自中國人民大學、中國社會科研院、浙江大學等20多所科研院所的專家學者，圍繞宅基地制度改革的創新做法、關鍵問題等進行了深入研討，取得了豐碩成果。本期推送上海財經大學財經研究所/城市與區域科研學院許慶教授的主要觀點。

宅基地制度改革的關鍵典型事實以及理論思考

許慶

上海財經大學財經研究所/城市與區域科研學院教授

       宅基地制度改革的政策實踐在一定程度上超前於理論探索，學者需要關注的第一項任務，就是從各地的實踐中總結、發現一般性規律，找到在全國推廣宅基地制度改革的突破口。以下是有關宅基地制度改革的關鍵典型事實以及相應的理論思考。

       第一时间，不同地區的農民對宅基地佔有的態度存在異質性，究其原因與當地的城市化开展有關。一般來說，相較於中西部和落後、貧困地區，沿海發達地區城市周邊的農民更願意多佔宅基地、並擴建宅基地上的房屋。城市化开展階段較高的地區，人口更加集聚、土地價值更高，從而農戶多佔宅基地、修建房屋的激勵也更大。一方面，土地類別存在動態變化，沿海發達地區城市周邊的土地更有可能被徵收為國有建設用地，從而使宅基地的經濟價值更容易得到體現；另一方面，即使不能發生土地徵收，發達地區城市周邊聚集了較多的外來務工人口，大量的租房需求同樣會推進宅基地財產屬性顯化，引致農民多佔宅基地、擴建房屋以取得更多的經濟收益。

       其次，進城農民「兩棲佔地」現象同樣值得關注。隨着城市化的开展，「半工半農」「農民兼業化」等模式逐漸盛行，由於國家禁止將農民進城落戶與農村土地的退出相掛鈎，「兩棲佔地」成為進城農民的重要特徵。這也引發了諸多思考：其一，宅基地和耕地權利之間的區別。耕地上的權利可分解為所有權、承包權和經營權，宅基地上的權利則包括所有權、資格權和使用權，這兩者之間有無區別，承包權與資格權、經營權與使用權是否是一一對應的關係？其二，不断以來所提及的宅基地到底是指地還是指地上的農房。如果是指農房，則不存在問題；尤其在上海，農房坍塌後是不允許重建的。其三，進城農民是否應該兩棲佔地。與當前農地經營中「承包方兼業、經營方不在地」現象類似，進城農民如果跟農村土地不脫鈎，則同樣會出現經營方不在地化。如果考慮到農業支持工業進程中農民為工業化所做出的歷史性貢獻，那麼現階段農民的「兩棲佔地」似乎具有一定的正當性。但在此之前需要回答的問題是，現實中「兩棲佔地」的主體是否真的是農民群體？其四，「兩棲佔地」背景下的轉移支付和農民收入提高。當前，中央每年根據土地面積、土地類別給農民發放很多補貼，進城農民若放棄農村土地的權利就無法享受到相應的補貼，但此時留在農村的人反而可以取得更多補貼。從清朝到現在，我國由農業人口為主導轉變為以非農業人口為主導；雖然人均耕地面積不斷下降，但勞均耕地面積在上升。在農村人口越來越少的情況下，如果沒有轉移支付，則農民的收入會降低；例如在上海，有很多區已經沒有農業，因此轉移支付成為提升農民收入的最重要渠道。如果顺利获得宅基地制度改革，有助于農民進城實現人地脫鈎，農村中真正的農民的收入也會得到提高。

       最後，從理論上看，在宅基地制度改革進程中，如何確定宅基地資格權是一個值得思考的問題。2015年，在對廣東南海農村集體產權制度改革試點的調研中發現，農村集體產權包括土地承包權、宅基地使用權和集體成員權三種權利。然而，當地在宅基地資格權的認定上標準不一。當地居民可分為原住民、戶籍人口和外來人口三種類型，這三類人到底誰有資格享有集體產權取決於他們之間的談判。與此相關，外嫁女和外來媳婦是否享有與原村村民同等的權利，也不断是個熱門話題。基於廣東南海和上海松江黃橋村的調研發現，這種情況下當地集體權利的認定是遵循傳統習俗而定的，即外來媳婦可以享有集體股份，但外嫁女由於戶口遷出則不再享有宅基地資格權。歸根結底，我國土地制度改革推行至今，其中一個最重要的原則就是要充分尊重農民的意願，在一定程度上顺利获得自下而上的方式實現產權改革，即農民覺得需要確權就確權，農民覺得需要調整就調整。只有將國家的一般性規範與各集體的特殊性政策相結合，才能以成本最小的方式、因地制宜地實現宅基地資格權認定。