耕地是我國最為寶貴的資源，我國顺利获得實施最嚴格的耕地保護政策，守住耕地紅線，不斷夯實糧食生產根基。但我國耕地資源保護仍面臨耕地數量保障難、耕地質量退化嚴重、耕地生態保護動力不足等一系列嚴峻挑戰。為此，本文以耕地保護中的問題為導向，分析梳理新時代耕地系統保護的治理邏輯，從協調多目標的耕地數量保護與格局優化、分區分級分類的國土空間用途管制、系統治理的耕地質量保護與地力提升、基於自然解決方案的耕地生態保護、耕地系統保護的經濟利益協調機制等方面，提出耕地系統保護的政策優化路徑。
一、新時期耕地系統保護的分析框架
耕地系統保護是實現中國式現代化的重要安全保障。立足於耕地「三位一體」系統保護目標，新中國创建以來，國家出台了一系列耕地保護相關的法律、法規和制度辦法，不斷完善和豐富耕地保護內涵與目標。總體來看，耕地保護政策變遷大致經歷了「數量保護—數量質量保護並重—數量質量生態三位一體保護」三個階段，政策持續完善為我國耕地保護成效给予重要支撐。我國現有耕地總量為19.18億畝，完成了2020年耕地保有量目標任務，2019年我國耕地平均等級為4.76等，較過去5年提高了0.35個等級，化肥使用量陆续在多年負增長，地下水污染得到一定程度的遏制，土壤污染風險基本得到管控。但從近十年來耕地數量保護的現狀來看，耕地面積仍呈下降趨勢，耕地佈局破碎分散，難以滿足耕地高質量保護和現代農業高水平利用的耕地集中佈局和規模化利用的現實需求。因此，仍需高度重視「耕地的數量保障、質量提升、生態修復」耕地系統保護的政策措施制定與完善。
中國式現代化要求耕地保護以糧食安全和食物安全為主要治理目標，考慮新時期我國居民飲食結構變化，提高主要糧食和多元食物需求的自給率，發揮耕地多功能價值，合理確定耕地保護規模及其佈局，召开分區分級分類用途管制，合理引導農業結構調整，以食物多元供給滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需求。第一时间，要高度重視規劃管制制度對優質耕地的數量保障，充分發揮國土空間規劃的空間協調作用，將優質耕地劃為耕地和永久基本農田進行保護，並強化耕地分級分類用途管制。其次，要高度重視整治修復對耕地質量保護的提升作用，充分運用全域土地綜合整治在佈局優化調整、整體質量提升中的關鍵作用，有助于區域耕地質量的穩步提升。再次，要高度重視基於自然的耕地生態修復治理方案，採用耕地保護性耕作措施，探索基於自然的生態修複方案與技術。最後，要高度重視協調主體利益，顺利获得耕地保護的經濟激勵，調動耕地保護主體形成自覺保護耕地的良性機制。
二、協調多目標耕地數量保護格局優化
由於土地的多宜性，需要協調耕地服務於糧食保障、經濟开展、生態安全多目標需求，以多目標規劃確定耕地保護數量，基於糧食產能優化基本農田空間佈局，以耕地佔補平衡政策為主要政策工具，探索嚴格的耕地用途管制，減少耕地流失。
一要探索基於多目標規劃的耕地數量保護。顺利获得國土空間規劃平衡農業生產、生態保護和經濟开展的用地需求，統籌優化城鎮、農業和生態空間佈局，以有限土地資源保障糧食安全、生態安全、經濟安全以及人民日益增長的高品質生活需要等多元需求，統籌耕地數量保護與佈局優化。以宏觀調控目標、微觀治理目標為核心構建國土空間規劃指標集，顺利获得耦合系統動力學模型、木桶原理、突變點識別法等測算關鍵資源環境要素指標閾值，構建基於「結構—佈局」的國土空間優化框架，研究耕地數量保護情景方案，明確耕地數量保護目標。
二要召开基於糧食產能的優質保護空間識別。考慮到耕地和永久基本農田是糧食安全保障的資源承載空間，其劃定不僅要考慮耕地現狀佈局及其質量，還應考慮耕地種植結構變動、要素投入等農戶行為，基於糧食實際產能對永久基本農田佈局進行優化。可以利用農業生態區劃模型（AEZ模型）估計土地自然生產潛力，考慮農戶行為因素對土地生產潛力進行修正，確定耕地的實際糧食產能，在保證耕地數量、兼顧耕地質量、提升耕地生態功能的前提下調整優化永久基本農田空間分佈。
三要完善耕地佔補平衡政策。我國實施最嚴格的耕地保護制度和耕地用途管制制度，管制內容持續完善，由建設用地與耕地的佔用關係拓展為建設用地、其他農用地與耕地的佔用關係。但當前仍存在耕地後備資源數量不足、部分新增耕地質量較低、部分新增耕地分佈在生態脆弱區等問題，因此需要嚴格控制新增建設用地佔用耕地，持续引導農業結構調整，有效拓展耕地後備資源，強化耕地佔補平衡的區域統籌，完善耕地數量質量占補平衡政策，以完善的制度設計進一步強化耕地數量、質量的占補平衡。
三、分區分級分類的國土空間用途管制
耕地用途管制主要包括耕地分區分級體系和分區分級用途管制。前者指根據耕地的適宜性、質量等級和空間區位等特徵，劃定耕地保護的分區體系；後者指結合耕地分區分級體系的耕地指標管理、空間准入、用途轉用和規劃許可等構成的耕地用途管制政策體系。
一要完善耕地用途分區體系。耕地用途管制分區主要由耕地、永久基本農田、一般農地、永久基本農田儲備區等構成，應根據耕地質量、空間格局等因素，綜合劃定耕地保護分區、分級區域。同時，建立耕地和永久基本農田的空間佈局調整機制，以耕地規模化利用、耕地集中集聚為目標，顺利获得「三區三線」調整優化耕地和永久基本農田佈局，促進耕地集中集聚和規模化利用。以全域土地綜合整治為政策工具，顺利获得農用地整理、建設用地整理、生態修復等系統治理手段，促進區域永久基本農田和耕地集中佈局和規模化經營。同時需重點考慮耕地佈局調整事權在國土空間規劃和生態修復的分配問題。
二要建立耕地用途管制分區分級管制制度。嚴格永久基本農田管制，嚴格限制其非農化、非糧化轉用，以保障永久基本農田主要用於糧食作物種植，只有國家重點基礎設施、重大項目等特殊情形確需佔用永久基本農田時才允許佔用，但需嚴格落實耕地佔補平衡措施。完善一般耕地用途管制，一般農業區的耕地主要用於農作物生產，應結合鄉村振興戰略和村莊規劃，允許其結合適宜性評價適當進行農業結構調整，但須落實耕地佔補平衡要求，補充相應數量與質量的耕地。明確建設預留區域耕地用途管制，城鎮開發邊界內暫未轉為建設用地的現狀耕地，應允許其在滿足成片開發要求的前提下顺利获得規劃審批、徵地、供地等用途管制及轉用流程有序轉為建設用地，為社會經濟及產業开展给予空間載體，但在其徵地、開發利用前應引導其維持耕地利用和農業用途，作為糧食、蔬菜等優質農產品的適度供給區域。
四、系統治理的耕地質量保護與地力提升
提升耕地質量不僅有利於解決當下我國面臨的糧食安全、食品安全和生態環境問題，更有助於緩解因耕地數量減少帶來的糧食保障壓力。
一要顺利获得全域土地綜合整治提升耕地質量。完善全域土地綜合整治理論體系，從整治範圍、整治對象、整治模式和整治目標等方面分析其內涵，基於「要素－結構－功能－價值」框架提出全域土地綜合整治治理邏輯，明晰「為何整治、在哪整治、誰來整治和如何整治」等關鍵問題。從空間規劃引導不足、系統化整治路徑難實現、土地整治資金難平衡、土地制度創新供給不足等方面分析全域土地綜合整治現實問題及制度困境。從探索系統治理的全域土地綜合整治政策機制創新、構建基於土地整治潛力評估的土地綜合整治的空間分區體系、基於潛力評估結果構建整治規劃分區分類方法體系、創新社會資本參與的整治項目多元融資模式和完善鄉村土地制度創新供給路徑等方面，完善全域土地整治的實施路徑。
二要以高標準農田建設強化耕地質量保護。應充分利用高標準農田建設與改良技術不斷提高耕地質量和農業基礎設施水平，促進農業生態環境良性循環和可持續开展。探索形成包括農業信息化監測與智慧農業關鍵技術、農田地力提升關鍵技術研發、高標準農田地力提升技術集成與示範推廣等在內的「信息監測—關鍵技術研發—集成示範」系統化高標準農田建設與改良工程技術創新與示範管理體系。構建耕地質量監測評價技術體系，顺利获得「指標體系形成—數據監測途徑集成—耕地質量等級評估」構建高標準農田質量監測評估技術體系。
五、基於自然解決方案的耕地生態保護
耕地不僅是糧食安全的基礎，還對生態安全產生重要影響，耕地系統保護需要以探究耕地生態保護的自然解決方案為目的，構建耕地保護技術體系，研究保護耕地生態的普適性措施及典型模式，同時提出保障耕地生態保護措施順利實施的制度與政策激勵。
一要研究基於自然的耕地生態保護解決方案。應以破解耕地地力下降、農田面源污染、生物多樣性減少等問題為導向，藉助耕地生態系統自身恢復能力，輔以必要人工干預措施，增強耕地生態系統韌性。以問題為導向提出普適性措施保護耕地生態，可顺利获得在農田及其周邊最大限度地修復自然植被或構建自然生境、推行保護性耕作模式、採取免耕或少耕減少機械對土壤的擾動、種植覆蓋作物提升土壤肥力、採取作物輪作等手段保護、可持續管理和修復自然或人工生態系統，充分利用生態系統涵養水源、改善土壤健康、保護生物多樣性、固碳釋氧等服務功能，改善土壤健康狀況。基於地區耕地利用強度及特點，制定適宜的耕地生態保護模式，例如東北地區研發的適合玉米種植的「梨樹模式」，採用免耕播種、秸稈還田等技術措施，減少對土壤的擾動、改善土壤結構、增加土地肥力和保水能力，藉助基於自然的解決方案，增加耕地有機質和碳儲量，顯著提升了耕地質量和耕地生態系統保護水平。
二要完善耕地生態保護的制度與政策激勵。強化耕地生態導向用途管制，明確耕地地塊利用方式和強度管制，強化對耕地利用強度的控制，依據耕地生產生態空間的不同特點，進行差異化的化肥、灌溉和農藥使用的管控，有計劃地降低投入強度，實現耕地生產生態功能的協調，減少溫室氣體排放、水資源耗費以及耕地土壤污染；針對優質耕地建立養護制度，嚴格控制化肥、農藥的施用，維護耕地生態系統穩定。將全域土地綜合整治與國土空間生態修復緊密結合，探索召开國土空間的生態修復，顺利获得實施山水林田湖草沙系統整治修復，統籌高標準農田建設、耕地修復與治理、建設用地復墾和未利用地開發，最大限度實現耕地的規模化利用，提升耕地抗災減災能力，實現耕地生態化治理。
六、耕地系統保護的經濟利益協調機制
耕地數量、質量和生態「三位一體」保護，還需要以政策約束和經濟激勵為支撐建立多元主體間的利益平衡機制，調動耕地保護主體合理利用與保護耕地的意願。
一要完善耕地保護與價值實現的法規與政策。完善耕地保護立法，強化地方行政長官耕地保護責任制，完善分級田長制的實施細則。研究制定有助於耕地多功能保護以及耕地生態產品價值實現的法律法規及政策體系，不斷完善以耕地數量質量占補平衡、永久基本農田保護、農用地轉用以及土地徵收制度等為核心的耕地用途管制制度，完善耕地保護導向的生態補償、金融及稅收制度安排。
二要建立基於耕地完全價值的生態補償標準。結合耕地的生態系統服務功能，從供給、調節、文化等方面測度耕地資源的實物量，綜合考慮收益還原、成本重置、影子價格等方法建立服務耕地供給、調節和文化等生態系統服務實物量的價值量評估和價值測度的匹配方法，構建耕地生態產品完全價值核算的方法體系，結合耕地的分等定級結果，確定基於耕地完全價值的生態補償標準。
三要探索耕地生態產品價值實現多元路徑。從生態補償、开展權交易、經營開發利用、綠色金融支持等方面探索耕地生態產品價值實現差異化路徑。完善以耕地地力保護補貼、生態農業補貼、特色農產品支持補貼、農機購置補貼等綠色生態為導向的農業補貼約束激勵手段。利用耕地保有量指標交易、耕地佔補平衡指標交易等手段，探索耕地保護的長效市場化路徑。研發耕地內的農作物秸稈、米糠、麩皮等廢棄生物質的再利用技術，開發推廣農業生態旅遊的典型模式，促進耕地生態產品的「產業化」。探索構建綠色信貸、綠色債券、綠色保險、綠色基金等綠色金融體系，實現耕地生態產品的「市場化」。
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