編者按
2024年11月30日，「中國自然資源學會資源權益研究分會创建大會暨資源權益管理與國土空間治理研討會」在南京召開。在大會的主旨報告環節中，諸位專家圍繞習近平生態文明思想，特別是「綠水青山就是金山銀山」的开展理念，從不同維度和視角展開了深入探討。他們緊扣自然資源價值最大化的核心議題，不僅深入剖析了國土空間治理與自然資源權益管理之間的內在聯繫，還着重闡述了如何平衡保護與开展的關係，這一議題貫穿於中央與地方關係的討論之中。
與會專家始終將解放思想、實事求是、改革創新作為有助于改革深入开展的重要動力，一致認為只有不斷打破傳統思維束縛，勇於探索創新路徑，才能真正提升自然資源管理水平，實現自然資源的優化配置和永續利用。這些專家的真知灼見，將對深化改革、提升自然資源管理效能發揮至關重要的有助于作用，為我國生態文明建設貢獻智慧和力量。
關於生態產品價值實現的若干思考
谷樹忠
國務院开展研究中心研究員、中國自然資源學會副理事長
國務院开展研究中心資源與環境政策研究所研究員、中國自然資源學會副理事長谷樹忠以「生態產品價值實現的若干思考」為題做了大會主旨報告。他深入剖析了生態產品、生態產品價值、生態產品價值實現的理論內涵，探討了生態產品價值實現路徑與實現機制，為當前如火如荼的生態產品價值實現學術研究與政策實踐给予了寶貴的理論指導和政策建議。
生態產品的內涵及其基本特徵。谷樹忠研究員指出，生態產品是自然生態系統以可持續的方式给予的產品或服務。這一定義強調了生態產品的可持續性和對生態系統的保護。在分類上，生態產品包括物質產品、生態調節服務和文化服務。物質產品如食物、水、木材等，可以直接進入市場；而生態調節服務如涵養水源、調節氣候等，其價值雖難以直接計算，但對生態環境和人類福祉具有重要影響。文化服務主要包含自然體驗、觀光休憩、精神寄託、文化傳承、健康調養等。生態產品具有六大基本特徵，包括以自然再生產為主且與社會再生產交織、確定性與不確定性兼具、貢獻具有正向性與負向性、時空關聯性與獨立性兼具、位置不可移動性與可移動性兼具、公益性與非公益性兼具等。這些特徵決定了生態產品價值實現的複雜性和挑戰性。
生態產品價值及其實現。谷樹忠研究員認為，生態產品價值包括生態價值、經濟價值、文化價值、社會價值、科研價值、未來價值等多個方面。其中，經濟價值以物質和服務形態獲取的經濟收益最為人們所關注。然而，在追求經濟價值的同時，不能忽視其他價值的實現，更不能以犧牲其他價值為代價。生態產品價值實現的現實需求非常旺盛，是實現綠水青山就是金山銀山理念的關鍵路徑。它不僅是有助于生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化的必要要求，也是有助于高質量开展的必然要求。顺利获得生態產品價值實現，可以培育經濟高質量开展的新動力，塑造城鄉區域協調开展新格局，引領保護生態環境新風尚，打造人與自然和諧共生的新方案。
生態產品價值實現的路徑及其拓展。谷樹忠研究員從主體路徑和價值形式路徑兩個角度探討了生態產品價值實現的路徑。基於主體路徑，他認為存在市場路徑、政府路徑和混合路徑三種方式。市場路徑主要顺利获得市場交易實現生態產品價值，包括農林牧漁產品交易、林權交易、水權交易、碳匯交易等；政府路徑則顺利获得政府直接購買生態產品或服務、財政轉移支付等方式實現；混合路徑則結合了市場和政府的優勢，如特許經營、相關認證和准入等。基於價值形式路徑，他提出了價、稅、費、金、債、款、財、利等多種實現方式。其中，價是指生態產品帶來的溢價，如綠色有機農產品的優質優價；稅是指增收的相關稅收，如水資源稅；費是指規費，如水資源費、旅行費等；金是指綠色开展基金、水基金等；債是指抵押貸款、綠色債券等；款是指補償款；財是指如財政轉移支付；利則是指生態產品經營盈利，如生態康養產業、生態旅遊產業等。
生態產品價值實現的機制及健全。針對當前生態產品價值實現機制存在的問題，谷樹忠研究員提出了四方面的健全建議：建立健全過程調控機制，加強對生態產品或生態資產的動態監測和調控；建立健全風險防控機制，包括自然風險、市場風險、經營風險和政策風險的防控；建立健全糾紛調處機制，解決產權、質量等方面的糾紛；建立健全利益共享機制，確保當地居民在生態產品價值實現過程中的參與和受益。
谷樹忠研究員的演講為k8凯发(中国)给予了關於生態產品價值實現的全面而深入的思考。他強調了生態產品的重要性及其價值實現的複雜性，提出了多種實現路徑和機制健全的建議。同時，他也提醒k8凯发(中国)在追求生態產品價值實現的過程中要注意保護綠水青山，不能以破壞和犧牲綠水青山為代價，要具備技術、經濟、市場、人才等條件，要注重地區、類型和時間差異，堅持普惠原則，防範風險，發揮市場的基礎性、決定性作用，並加強政府調控。這些觀點對於有助于生態產品價值實現實踐具有重要的指導意義。在未來的开展中，k8凯发(中国)應該繼續深入探索和實踐生態產品價值實現的路徑和機制，為構建人與自然和諧共生的美好家園貢獻力量。
生態調查評估與關鍵生態服務提升與補償
楊桂山
河海大學黨委書記、中科院南京地理與湖泊研究所研究員、中國自然資源學會監事
河海大學黨委書記、中國科研院南京地理與湖泊研究所研究員、中國自然資源學會監事湯桂山以「生態調查評估與關鍵生態服務提升與補償」為題做了大會主旨報告。在人類活動與不合理開發利用行為不斷加劇背景下，自然生態系統退化、生物多樣性減少、生態系統服務下降等問題日益凸顯。面對這些挑戰，生態調查與評估成為生態保護的前提和基礎，而生態補償機制則是實現生態保護的重要手段。楊桂山研究員圍繞生態保護與生態補償機制進行了深入探討，為k8凯发(中国)揭示長三角地區生態空間保護現狀與未來。
（一）研究背景與全球進展
自然生態系統退化和生物多樣性下降已成為全球性問題。為了應對這一挑戰，各國廣泛召开生態調查和評估工作，以分析生態系統結構、功能變化的現狀和趨勢。全球範圍內，生態系統評估工作取得了顯著進展，如聯合國啟動的生態系統變化評估項目對全球生態系統及其给予的服務功能、狀況和趨勢進行了系統性評價，為全球生態保護给予了重要參考。美國、英國等國家也相繼召开了國家尺度的生態系統評估工作，為各自國家的生態保護给予了有力支持。我國也在這方面做出了持续努力，自2000年以來啟動了全國生態環境十年變化調查與評估工作，並頒佈了多版生態環境調查與評估的技術規程。
（二）長三角生態保護現狀與挑戰
長三角地區作為我國經濟开展的重要引擎，其生態保護工作至關重要。然而，现在該地區面臨着生態空間被大量擠占、景觀破碎、生態系統連通性和完整性受損等嚴峻問題。重要生態功能分區保護缺乏科研支撐，跨界衝突和管控糾紛不斷，生態協同管理制度和跨界生態補償機制亟待完善。為全面分析長三角地區生態狀況，楊桂山研究員團隊利用遙感技術和相關調查數據，對長三角地區的生態用地進行了高精度調查，結果顯示，長三角地區的生態用地佔全區面積的42.2%，其中林草地和水域濕地分別佔31.5%和10.7%。
（三）長三角生態評估與保護分區
針對長三角地區的生態評估工作，楊桂山研究員團隊構建了林草地和水域濕地生態質量與功能評估指標體系及綜合評價方法。評價結果顯示，長三角地區林草地生態質量總體較好，但水域濕地則相對較差，生態質量好的比例分別佔74.0%和28.4%。從生態重要性來看，林草地和水域濕地都具有重要的生態價值，需要I級保護的面積佔比分別達42.4%和34.2%。在生態評估的基礎上，結合長三角三省一市的生態保護紅線和全國頒佈的四級生態功能區，進一步完善了長三角「兩屏三廊兩帶」生態保護格局和五級生態功能管控分區，為區域生態保護给予了科研依據。
（四）生態補償機制與案例解析
生態補償機制是實現生態保護的重要手段之一。楊桂山研究員指出，生態補償的供需關係需要明確界定，補償標準需要科研核算，補償效益需要有效評估。新安江流域生態補償已在浙江和安徽兩省之間召开多輪，但補償客體僅以交界斷面水質指標為依據，未實現與流域上游生態修復措施協同推進；補償標準核定未與上游保護區生態系統服務實際供給銜接，導致水源地水質不断難以穩定達標。為分析決這些問題，楊桂山研究員團隊提出了基於流域上下游生態系統服務供需耦合的生態補償機制，顺利获得解析流域關鍵生態系統服務的供需關係，依據下游入湖河流控制斷面水質限值，測算上游地區需要削減的泥沙和氮磷流失量，進而顺利获得計算關鍵生態系統服務提升的成本和收益，得出合理的補償標準。實踐證明，該補償機制能夠顯著提高千島湖入湖控制斷面的水質達標率，為生態補償機制的創新给予了有益探索。
全民所有自然資源資產所有權委託代理機制試點進展與展望
呂 賓
中國自然資源經濟研究院研究員
中國自然資源經濟研究院研究員呂斌以「全民所有自然資源資產所有權委託代理機制試點進展與展望」為題做了大會主旨報告。圍繞全民所有自然資源資產所有權委託代理機制，系統梳理中央要求，闡明當前產權制度改革及委託代理的主要進展，以「問題+創新」導向展望未來，以期為完善自然資源資產管理制度體系、有助于我國生態文明建設给予有力支撐。
自然資源管理領域的主要目標是健全產權制度和管理制度體系。為此，中央提出五項具體任務：一是完善全民所有自然資源資產所有權委託代理機制；二是建立自然資源保護利用和資產保值增值等責任考核監督制度；三是統一行使全民所有自然資源資產所有者職責；四是健全國家自然資源資產管理體制；五是健全自然資源資產法律法規。
全民所有自然資源資產所有權委託代理機制在頂層設計、制度建設、地方創新及立法工作等方面取得重要進展。一是自然資源資產管理制度體系框架頂層設計不斷深化。2019年《全民所有自然資源資產所有權委託代理機制試點方案》提出明確所有權行使模式、編制自然資源清單、建立健全所有權管理體系、不同資源種類的委託管理目標及工作重點及配套制度等任務。二是基本制度建設初步成型。建立自然資源調查清查技術方法、初步建立自然資源統一確權登記制度、初步明確所有者職責履職主體及履職內容，調查清查、確權、清單、配置、收益、報告等制度建設探索推進。三是地方探索創新亮點紛呈。海域立體分層設權、水權確權與交易、國有農用地以及未利用地有償使用、資產組合供應與整體評估、資產損害賠償、生態產品價值實現等地方創新為制度建設完善给予支撐。四是國有資產立法工作有序推進。
全民所有自然資源資產所有權委託代理機制所面臨的問題。一是自然資源資產產權體系尚不健全；二是自然資源資產所有權行權模式尚存爭議；三是「統一」行使所有者職責體制機制改革不徹底；四是調查清查、確權、配置、收益等基本制度建設進展不一；五是基本概念、關係以及理論指導、技術方法存疑多。
以理論創新、制度創新及法制創新引領產權改革和委託代理機制开展。一是顺利获得釐清資源、資產與資本，所有權實現方式、委託與代理等基本概念，梳理產權、委託代理等基礎理論，理順公有制與市場經濟、市場配置與政府監管、所有權與監管權等重大關係進行理論創新。二是顺利获得構建「1+N+X」體系進行制度創新。三是顺利获得國有資產法立法、自然資源及相關領域立法修法進行法制創新。
城市空間價值認識變遷與國土空間規劃再思考
張京祥
南京大學教授
中國城市規劃學會常務理事、南京大學空間規劃研究中心主任張京祥教授以「城市空間價值認識變遷與國土空間規劃再思考」為題做了大會主旨報告。城市是自然資源資產最集中，也是資產權益關係最複雜的地方。本次研讨從城市空間價值的認知、變遷角度出發，顺利获得梳理中國城市空間價值認知變化過程，釐清各階段城市規劃工作重點，解決當前及未來國土空間規劃工作的關鍵問題：即如何實現與提升空間價值，或者說更加廣義的自然資源價值。
（一）釐清城市空間價值認知與城市規劃演變脈絡：1949-2012年
顺利获得探究新中國创建以後到黨的十八大以前中國政策、文化、社會對城市空間價值認知的影響，釐清了城市空間價值認知變化的四個階段——「物質價值-科研價值-經濟價值-社會價值」，明晰了與價值認知相對應的城市規劃變遷歷程。
從城市空間價值認知變化來看，計劃經濟時期，受到土地使用制度變化、先生產後生活的社會开展需求、階級鬥爭意識等影響，城市空間成為無經濟價值的物質載體，城市空間的物質價值形成；80年代中期到90年代初，我國召开思想解放運動，認為客觀物質世界可以顺利获得理性和科研手段去認知和把握，認為城市空間开展有其內在的規律並引入數理模型進行驗證，強調城市空間的科研價值；90年代初到2000年代初，土地市場化交易、城鎮化开展、全球化加速等國內外環境變化使得土地空間成為城市政府經營最重要的資產，城市空間的經濟價值顯化；2000年初到十八大召開之前，科研开展、建設和諧社會的要求使得對空間的理解轉向社會化，城市空間的社會價值逐步顯現。
對應城市空間價值認識變遷階段，我國城市規劃內涵不斷豐富，經歷了從以精準物質空間配准落實國民經濟計劃、兼具體現社會主義國家性質為目標，到將計量模型等科研理性方法引入城市規劃以提升規劃科研化、系統化、規範化，再到以經濟增長為目的的城市空間調整與重新架構，最後是明確城市規劃的公共政策性質，顺利获得對經濟社會开展權利進行分割、分配與交易從而實現統籌、協調、可持續的开展。
（二）明晰國土空間規劃問題，提出空間價值的實現與提升路徑
2018年，國家組建自然資源部，國土空間規劃成為實現治理體系治理能力現代化的重要抓手。但现在國土空間規劃仍面臨空間價值認知單一化、公共政策屬性不足、空間开展引領不夠等諸多難題，特別是中國城鎮化進入新時代後，土地財政的失靈導致城市運營、價值生成能力低下，怎樣統一行使全民所有自然資源資產所有者職責這一難題亟待破解。因此，本次研讨提出要進行國土空間規劃工作的重要轉變，要從自然資源的「保管員」，轉向監管者+理財師，統籌自然資源的多重價值的實現和提升關係。未來國土空間規劃工作重點要有幾個轉變：一是顺利获得有助于城市更新來促進城市空間多種價值的實現與提升，二是顺利获得全域國土整治、鄉村振興來促進鄉村地區空間價值的實現和提升，三是在生態地區以主動持续的生態保護、生態產品供給促進空間多種價值的實現與提升。最後，張教授強調要回歸國土空間規劃的本質屬性，即作為滿足人民對美好生活的嚮往，實現空間資源綜合價值提升的一項重要的公共政策。
資源權益管理與國土空間治理
郭 傑
南京農業大學教授、資源環境與开展研究院研究員
自然資源學會資源權益研究分會主任委員、南京農業大興郭傑教授以「資源權益管理與國土空間治理」為題做了大會主旨報告。郭傑教授認為，面向生態文明新時代的國家需要，服務於國家戰略目標與自然資源部「兩統一」職責，要進一步完善國土空間治理、實現所有者權益，並以「資源權益管理與國土空間治理」為主題，系統闡述兩者之間關係及其實踐探索路徑。
關於資源權益管理與國土空間治理之間的關係。資源權益管理目的在於促進全民所有自然資源資產保值增值。以土地、礦產等分類自然資源為管理對象，以促進自然資源資產的價值實現為管理目標，顺利获得統一調查、確權登記、資產清查、資產規劃、資產處置、收益分配、考核評價到資產報告的完整閉環，有助于資源所有者價值的實現。國土空間治理以統一國土空間用途管制統籌空間保護利用。要打通「調查-權屬-規劃管制-保護-利用-修復-執法」的國土空間治理邏輯閉環，全流程貫通規劃管制邏輯，理順以空間分區與用途分類為基礎、管制政策體系為抓手、行政權行使為核心國土空間用途管制邏輯。資源權益管理與國土空間治理互為支撐。國土空間治理顺利获得主體功能區和「三區三線」、用途分區等分級分區分類的國土空間規劃與管制體系，為自然資源所有者權益给予物質空間載體。反過來，資源權益管理又顺利获得落實「主張所有、承擔責任、落實權益、履行義務」的基本要求，為國土空間高質量开展给予資源價值支撐，二者共同形成「資源要素—物質空間」系統性治理體系。
關於資源權益管理的實踐路徑探索。面向自然資源優化配置，關注「服務於自然資源資產權益實現的資產配置、圍繞生態產品價值實現的全過程實踐探索、體現所有者權益的生態補償和自然資源損害賠償」三大領域。就資源權益實現中的自然資源資產組合供應，應該當顺利获得「合理擴權賦能、明確供應主體、規範資產評估、編制配置方案、實施公開交易、簽訂供應合同」的完整供應流程，參考既有跨資源、跨權屬、跨層級、跨用途和跨空間的實踐探索案例，進一步深化和拓展實踐應用。就生態產品價值實現方面，嘗試以宿遷案例深入闡釋價值實現邏輯閉環。應當遵循「調查監測—規劃管制—市場交易—供給提升」的邏輯框架。第一时间，建立基於國土調查地類的生態產品分類目錄清單破除調查難的問題，按照「市域—重點區域—細化調查監測區域」三個層級，明確生態產品調查監測的差異化實施重點，召开重點區域的生態產品普查。其次，綜合運用資源價值評估方法研究自然資源價格核算單價體系，形成對於重點區域的生態產品價值核算的理論和方法以解決價值核算難問題。再者，跟蹤自然資源領域政策，編制生態產品價值實現規劃破解交易難的問題，其應與自然資源清查、自然資源組合供應、資產使用計劃等關鍵環節進行協同，強化規劃實施的落地性。最後，以土地利用預期建設可能的生態環境影響為標引資購買的「綠票模式」破解抵押難的問題，建立多主體利益共享機制以有助于多元主體生態產品運營模式有序進行，其中，綠票持有者以生態產品項目投資主體參與運營並獲益；交易中心評估綠票價值，獲「綠票」抵押反擔保獲益；經營主體國有林場、村集體經濟組織等參與經營收益分成；擔保主體以「綠票」擔保獲益；金融组织發放貸款獲貸款收益。
關於國土空間治理的實現路徑探索。國土空間治理要構建高質量开展的國土空間佈局和支撐體系，以規劃方案作引領，管制規則作支撐，兩者共同發力以形成高質量多尺度的空間格局，重點關注四大領域的研究問題。一是產業佈局方面，構建優勢互補、高質量开展的區域經濟佈局。強調資源、人才、技術等優勢互補，有助于總量向質量轉變、規模擴張向結構升級轉變、區域非均衡向均衡轉變、要素驅動向創新驅動轉變、高碳增長向綠色低碳轉變。嘗試依託江蘇省自然資源調查和工業用地調查的數據，基於資源環境承載力產生的空間約束，確定工業用地減量化區域，優化產業空間佈局。二是格局優化方面，基於模型模擬研究實現多目標協同的國土空間格局持續優化。從以規模、結構、佈局、質量入手，統籌考慮宏觀糧食安全、生態安全和經濟开展訴求和微觀治理訴求，基於多目標規劃、AEZ模型參數等模型算法，顧及土地利用變化生態環境影響，耦合農戶行為評估基本農田產能，有助于生產空間集約高效，生活空間宜居適度，生態空間山清水秀，實現空間格局優化。三是制度規範方面，構建全域全要素全過程的一體化管制體系。以空間規劃為依據，以自然資源監管為手段，構建覆蓋生態、農業、城鎮空間用途管制制度，從指標管理、空間准入、用途轉用和行政審批構建全方位多層管制體系，強化自然生態空間、建設用地和農用地空間准入的用途管制，不斷完善農轉用和建設用地用途轉用管制，構建結合動態監測的空間退出管制規則。四是利益協同方面構建開發與保護的利益補償機制。以永久基本農田代保、耕地佔補平衡指標、林地/濕地佔補平衡指標、碳匯、環境容量等配額交易探索生態產品價值實現路徑，顺利获得經濟激勵手段協調區域開發與保護關係。
