編者按
2024年11月30日，「中國自然資源學會資源權益研究分會创建大會暨資源權益管理與國土空間治理研討會」在南京召開。在國土空間治理分論壇階段，與會專家共同探索國土空間治理作為自然資源管理的創新路徑。中國科研院南京地理與湖泊研究所研究員李恆鵬、中央財經大學副教授柴鐸、江蘇省國土資源研究中心正高級工程師金志豐、南京農業大學教授馬賢磊、武漢大學副教授周曉艷、中國農業大學副教授馬雯秋分別圍繞「水源地生態空間管制模式與價值實現路徑探索—以天目湖為例」「自然資源「資產包」組合供應的增值增效機理、構成要素與組合規制」「關於自然資源資產配置方案的思考與實踐」「中國集體碳林管理的有序多中心治理研究」「大都市邊緣區國土空間生態修復關鍵區識別與治理」「農業農村空間整治修復與鄉村振興：共現與融合」等主題作報告。
李恆鵬
中國科研院南京地理與湖泊研究所研究員李恆鵬以「水源地生態空間管制模式與價值實現路徑探索—以天目湖為例」為題在國土空間治理分論壇做了學術報告。水源地國土空間治理是維護飲用水安全、给予高質量生態服務、保持區域生態平衡以及保護旅遊價值的核心環節。李恆鵬研究員聚焦水源地管理的三個核心問題：「如何管理、如何治理、以及如何實現價值轉化」，深入探討水源地國土空間治理的關鍵挑戰，涉及空間格局、生態功能、價值實現和法律層面。顺利获得對生態空間優化、生態修復、坡地農業源匯平衡技術以及「兩山」互通技術的系統研究，旨在實現水源地生態空間的有效管治和價值實現，以提高水質、保護生態環境，並有助于可持續开展。
（一）水源地國土空間治理的關鍵問題
水源地國土空間治理是確保飲用水安全、给予優質生態服務、維繫區域生態安全以及保護旅遊價值的關鍵。然而，當前治理面臨多重挑戰。在空間格局上，生態、生產和生活之間的矛盾尤為突出，表現為農業用地與生態用地之間的激烈競爭，以及空間優化技術支撐的不足。生態功能方面，生態空間破碎化問題嚴重，導致水源涵養和水質淨化功能受損，同時缺乏低成本、少運維的技術解決方案。在價值實現方面，生態補償途徑單一，缺乏可推廣的綠色开展模式，使得「綠水青山」向「金山銀山」的轉化路徑不暢。法律層面上，雖然《水污染防治法》主要針對生活和工業點源污染，但在農業面源污染防治方面存在監管制度空白，農業尾水排放標準不健全。此外，水源地保護區的管理以取水口為中心的圈層化管理，未能充分體現流域山水林田湖生態功能完整性和過程陆续在性。在政策執行上，禁止和限制條款的針對性不足，水源涵養區缺乏對經濟林的限制，對農業方面的綠色引導和空間限制也不夠。此外，當前湖庫水源地面臨的結構性污染問題突出，雖然重點污染治理取得了一定成效，生活污染得到了普遍治理，但由於脫氮除磷標準較低，面源污染未能有效控制，導致氮磷污染問題依然嚴重。
（二）水源地生態空間管治與價值實現
第一时间，在生態空間優化技術方面，顺利获得建立空間精細化的土地利用水環境效應解析模型，可以對敏感生態用地進行識別，並為「以水定地」给予科研支撐。在此基礎上，李恆鵬研究員提出了「水土共治」的治理思路，制定了分區約束標準及類型，並協助出台了《常州市天目湖保護條例》等法規。針對磷和氮的控制主要顺利获得限制臨湖岸坡的開發比例的方式實現（茶園、耕地、建地累計最大開發比例不超過26%），並確保生態林佔比達到68%以上，茶果園經濟林控制在10%以內。顺利获得退耕還林、退茶還林、退蝦還濕等措施，基本實現了天目湖的恢復與控制目標。治理後流域內林草水濕地達到74.5%，滿足了國家水質較好湖泊的要求。在生態空間修復技術方面，聚焦於生態緩衝帶的恢復，顺利获得林茶收儲、退耕還林、退漁還湖等措施，重建沿湖生態緩衝區，並顺利获得建設濕地公園的方式，提升攔截和淨化能力。同時，採用河流近自然生態完整性修復技術，解決水生態脆弱性問題，實現「有河、有水、有草」的生態目標。在坡地農業源匯平衡技術的开展方面，顺利获得運用丘陵坡地農業「源·匯」平衡清潔生產模式，採用反硝化溝、緩衝帶、溝塘濕地淨化系統等技術，有效消減坡地農業面源污染。其中兩項技術已進入生態環境部國家生態環境科技成果轉化綜合服務平台技術庫。在「兩山」互通技術方面，拓展縱向補償和促進生態旅遊是關鍵，構建了環境容量交易市場，以實現生態價值的轉化和提升。
（三）水源地生態空間管治的實踐成效
自2017年以來，水源地生態空間管治工作取得了顯著成效。到了2022年末，水庫水質成功從III類提升至II類，這一成就標誌着水質的顯著改善。示範區因其卓越的生態治理成果，被選為國家开展和改革委員會生態產品價值實現的經典案例，並且榮獲國家級「兩山」實踐創新基地、美麗河湖優秀案例、生態補償典型案例等多項榮譽。此外，示範區的監測體系也入選了國家生態質量綜合觀測站，成為溧陽市生態文明建設成效的集中展示地。
柴 鐸
中央財經大學副教授柴鐸以「自然資源『資產包』組合供應的增值增效機理、構成要素與組合規制」為題在國土空間治理分論壇做了學術報告。柴鐸教授聚焦於中國各地探索的自然資源「資產包」模式，梳理了各地自然資源「資產包」組合供應的優秀實踐案例，闡明了自然資源「資產包」組合的內涵，深入探討了其增值增效機理、構成要素與組合規則。
第一时间，柴教授介紹了中國各地如江西、廣東等省持续探索自然資源資產權益管理的新模式，即顺利获得將不同種類、權屬、空間的自然資源進行組合打包，形成「資產包」，以促進資源的整體配置與運營。這種模式旨在解決傳統單一資源供應方式下存在的碎片化問題，並提高資源利用效率。實踐中，各地形成了各具特色的做法。例如，江西省九江市採取跨資源種類整合的方式，結合土地與水資源；濂溪區引入綠色金融機制，構建從資源到資本再到資金的循環鏈路；武寧縣則嘗試將國有與集體建設用地相結合，鼓勵社會資本參與。這些實踐案例展示了如何顺利获得創新思維和技術手段來增強自然資源資產的價值實現能力。然而，在推進過程中也面臨一些挑戰。第一时间，「簡單傾向」導致應用場景過於狹窄，多側重於直接出售而非綜合運營。其次，「功利傾向」使得部分地區僅關注短期經濟效益而忽視長期生態影響。最後，「激進傾向」表現為急於追求快速資本化，可能損害長遠利益。
為克服上述難題並充分發揮自然資源資產包的優勢，柴教授提出了一些解決方案：需要確保所選資源之間存在內在聯繫，基於產業开展需求進行合理搭配；應考慮對周邊環境的影響，制定全面規劃；以及保證公平合理的收益分配機制。此外，還需加強法律法規支持，完善交易平台建設，建立健全評估體系，從而有助于自然資源資產包模式健康有序开展。
最後，柴教授總結，顺利获得科研合理地組合配置自然資源資產，不僅能夠提升經濟效益，還能有效保護生態環境，促進社會福祉的最大化。未來的研究方向應聚焦於進一步細化操作流程、強化監管措施等方面，以期為中國乃至全球範圍內自然資源管理给予有益借鑑。
金志豐
江蘇省國土資源研究中心正高級工程師金志豐以「關於自然資源資產配置方案的思考與實踐」為題在國土空間治理分論壇做了學術報告。自然資源資產配置方案和實施計劃是落實國家安全觀的客觀需要，是實現「兩統一」核心職責相互協同的重要環節，是切實維護所有者權益的重要抓手，是引領城市內涵式運營的必然要求。顺利获得深入分析其內涵定位、編制要點、思路流程、規劃協同路徑以及不同尺度應用實踐，以期探尋自然資源資產配置路徑，助力實現國土空間治理能力提升。
自然資源資產配置方案編制框架。以國家、省、市、縣四級為實施層級，分為配置方案、分類配置方案、配置單元實施計劃三類。按照「目標導向+分區管控+政策牽引+協同落實」的編制邏輯，遵循「現狀摸底-潛力評價-價值分區引導-資源整備及價值實現-效益分析-規劃協同-實施保障」的編制流程，從自然資源資產分區佈局、分類目標、分層配置、分配方式、分包經營等五個方面提出實施策略安排，以實現自然資源資產配置高效化、綜合利益最大化和所有者收益最優化的目標。
自然資源資產配置方案編制的關鍵點。一是明確編制對象，依據經批覆的全民所有自然資源資產清單確定；二是明確編制主體，為所有者職責代表（代理）履行主體；三是明確編制重點，以「整體保護、整體配置、權責利相統一」為根本理念，以資產要素有效供給、保值增值為根本導向，以資產整備、資產配置、價值實現為核心抓手，對資產保護使用的目標、權利、整備、配置、效益等重點內容和任務作出的統籌謀劃和實施安排；四是明確配置單元，考慮城鎮開發邊界內外差異劃定不同類型資產配置單元，編制實施計劃。
自然資源資產配置方案在省市縣不同尺度的實踐探索。省、市兩級配置方案兼具協調性和實施性，方案對象包括全民所有自然資源資產存量、增量及需統籌安排的集體所有自然資源資產，包括省（市）域和省（市）本級兩個層次。縣級配置方案側重實施性，落實省級方案價值分區引導要求，從資產整備、配置、價值實現視角，對縣級法定履職範疇的自然資源資產進行統籌安排。
馬賢磊
南京農業大學教授馬賢磊以「中國集體碳林管理的有序多中心治理研究」為題在國土空間治理分論壇做了學術報告。馬賢磊教授匯報了與合作者完成的新研究——「中國集體碳匯林的責任化治理：基於權利視角的分析」。該報告聚焦於集體林業碳匯的治理和價值實現問題，提出一種基於委託代理理論和產權分層理論的責任化管理框架。
（一）中國集體碳匯林治理的現狀與問題
碳匯林是指經林業主管部門確認，以固碳增匯為目標，顺利获得造林再造林實現總體碳減排的林業。我國森林面積廣闊，面積約為220萬平方公里，是實現碳達峰、碳中和目標的壓艙石。但是我國林木質量總體不高，中幼林面積占喬木林總面積63.7%，每公頃蓄積不足70立方米，增匯空間仍然很大。
按照《森林法》的規定，我國森林根據所有權類型分為國有林和集體林，其中北方多為國有林，南方主要為集體林。现在，隨着國家加快深化集體林權改革的步伐，集體林的經營水平明顯提升。不過基於歷史、技術、資金等因素，我國集體林的質量仍相對較低，平均生產力水平相當於同期國有林的40%左右。以福建、浙江、廣西、廣東、貴州5省為例，當地近30萬平方公里的林業屬於中幼齡林，有很強的增匯潛力和开展林業碳匯交易的空間。林業碳匯交易是指經營者以顺利获得林業碳匯開發取得碳信用標的物後，進入特定的碳交易市場進行交易，取得收益與補償。2023年，中央政府辦公廳和國務院辦公廳印發的《深化集體林權制度改革方案》提出「建立健全能夠體現碳匯價值的生態保護補償機制」，標誌着集體碳匯林從簡單生態價值轉化的市場交易階段邁向森林生態效益穩定補償和權利人權益保障的資源綜合治理階段。
现在，國家林業草原局於2022年已經確定18個（市）縣召开林業碳匯試點工作，並取得階段性成果。以福建為例，當地南平、三明、龍巖三市入選試點，創新三明「林業碳票」、南平「順昌一元碳匯」等新型治理機制。但是客觀而言，集體碳匯林治理仍面臨以下3方面問題。一是委託代理結構不完善。集體碳匯林治理涉及審定，註冊，核證、投資、銷售等一系列任務，而公共委託代理的鏈條偏長，容易引發主體缺位和越位的道德風險。二是基層參與興趣不高。現階段我國集體林碳匯項目的政策性導向較強，政府主導型項目在試點地區佔比超50%，林農和市場主體參與空間偏小。另外，基於碳匯知識普及水平偏低、碳匯資產變現難度較大、鄉村社會資本衰退、交易不確定性較高等因素，村民的參與熱情持續下降。三是收益分配機制不健全。集體碳匯林治理涉及土地流轉、碳交易、碳資產抵押等收益，而現有的制度尚未明晰經營人和產權人在各項收益中的分配比例。加之個別地區出現企業到村莊圈地，加劇分配的不公平，損害農民權益。
（二）國際上集體碳匯林治理的經驗與啟示
集體林也被稱作社區林，分佈於全球很多國家。國際上主要採用參與式共同管理和權威式共同管理兩種模式應對集體碳匯林面臨的委託代理、基層動員和收益分配難題。參與式共同管理是指以社區自治為基礎，社區委員會全程參與碳生產和交易過程，政府作為守夜者给予必要的產權保護和外部監督。這種實踐廣泛分佈於拉丁美洲，對提升村民參與和保護基層權益有一定成效。權威式共同管理主要集中在東南亞的开展中國家，是指由政府全程規劃碳匯林治理，社區委員會協助政府完成集體林防火等公共事務。該模式的優勢是能夠一定程度上規範各項主體的職責，防止企業俘獲農民收益。
但是，兩種模式均不適應我國的集體碳匯林治理。一方面從實踐反饋上看，兩種模式只能解決3項問題中的1-2項問題。並且，無論哪種模式都並未化解碳匯林收益過低的難題。另一方面從我國現實情景上講，鄉村社會資本的逐漸流失和行動主體的日益複雜，導致照搬兩種治理模式將難以發揮引領居民參與和協調利益相關者收益分配的作用。
（三）中國集體碳匯林責任化治理的主要思路
對此，中國集體碳匯林治理需要遵循兩項原則：第一，協同解決委託代理、基層參與、收益分配問題。第二，尊重村民自治的基礎和鄉村秩序轉型的現實。因此，匯報者提出面向中國情景的集體碳匯林治理思路：
（1）提出「責任化」治理概念。創新性地引入「責任化」概念。其指以代理機制為起點，顺利获得選擇合適的代理人並开展其管理和創業技能，從而增強行動者在決策中的參與效果。「責任化」治理包含了三重含義：一是識別任務中的代理人及代理關係，二是激勵代理人做出負責任的決策，三是提高代理人的福祉。這種理念把代理、動員和分配問題整合到一個框架中，並支持以委託代理為起點，考察代理、動員和分配的相互作用，增進多項目標的理解。
（2）應用中國特色的集體碳匯林責任化治理框架分析問題。從產權視角出發，將公權和帶私權屬性的權利結合起來，參考查倫的制度科層分析框架和奧斯特羅姆團隊的制度嵌套分析框架，將委託代理理論和產權分層理論進行融合，解決縱向和橫向的賦權機制。研究框架按照責任化的理念，以委託代理為起點，將委託代理分為法定授權、行政授權、行政委託、民事委託四類，基於四類委託形式建立一個委託代理的機制，在傳統的雙重委託代理機制（鄉鎮政府→村集體→村民）基礎上，領會《深化集體林權制度改革方案》「引導國有林場與農村集體經濟組織和農戶聯合經營，促進集體林經營水平提升」的精神，引入國有林場作為重要經營者，拓展傳統社區的雙重委託代理機制，充分發揮多層級政府、生產性事業單位、農村基層組織在委託代理關係中的角色和功能。
（3）構建中國集體碳匯林責任化治理的管理框架。結合產權分層與權利賦能，將碳林三階權利（使用權、控制權、權威權）與三類主體（社區、政府、國有林場）相結合構建代理機制，探究8類產權的歸屬，明確產權歸屬並賦能潛在的行動者。一個初步結論是代理問題、動員問題、收益分配問題三者存在交互影響作用，代理機制影響分配和動員，動員又影響收益分配，這種互動關係的內在機理是委託代理機制對產權配置的決定性影響和產權體系中高階產權對低階產權的塑造作用。
最後，匯報者認為集體自然資源依然是自然資源資產權益管理的關注點，集體所有的自然資源資產面臨的委託代理和產權配置問題，將影響生態產品價值實現的質量、效益和公平性。學界如何顺利获得行政授權、行政委託、民事委託甚至是法定授權，顺利获得委託代理機制實現不同層級價值的高效配置，更高質量實現集體碳匯林價值是未來研究重點。
周曉艷
武漢大學副教授周曉艷以「大都市邊緣區國土空間生態修復關鍵區識別與治理」為題在國土空間治理分論壇做了學術報告。周曉艷教授指出，隨着國土空間規劃的深入實施，生態修復規劃已成為各地市專項規劃的重要組成部分。然而，在實際操作中，如何科研確定修復點位，避免修復的盲目性和隨意性，是當前面臨的重要問題。基於此，她以武漢市新洲區為例，深入探討了在大都市邊緣區如何科研識別國土空間生態修復的關鍵區域，並提出相應的治理策略，為當前國土空間生態修復實踐给予了寶貴的經驗和啟示。
大都市邊緣區生態修復的背景與挑戰。周教授強調，大都市邊緣區作為城市與鄉村的過渡地帶，既是城市开展的重要空間，也是生態系統的重要組成部分。然而，隨着快速的城市化和工業化進程，這些區域面臨着生態空間破碎、生態風險增加等嚴峻挑戰。因此，如何在开展過程中召开國土空間生態修復，以保障區域生態安全，成為亟待解決的問題。
生態修復關鍵區識別方法。針對上述問題，周教授及其團隊採取了一系列科研方法，對新洲區的生態修復關鍵區進行了識別。他們第一时间構建了綜合阻力面，將人類干擾指數納入其中，以反映人類活動對生態系統的影響。隨後，顺利获得MSPA和MCR等方法，結合受干擾的生態源地和生態障礙點，找到了潛在的修復區域。在此基礎上，他們還利用INVEST模型對生境退化程度進行了評估，進一步確定了生態修復的關鍵區。
生態修復關鍵區類型與治理策略。根據識別結果，周教授將新洲區的生態修復關鍵區分為四種類型：河流湖泊退化區、山體破碎區、開發區及城鎮空間周邊區以及道路阻隔區。針對不同類型的修復區，她提出了相應的治理策略。例如，對於河流湖泊退化區，建議加強水系連通、湖泊清淤和水體修復；對於山體破碎區，則需要進行地質災害隱患治理和林相改造；對於開發區及城鎮空間周邊區，應留下足夠的綠色開敞空間，改善人居環境和提高城市韌性；對於道路阻隔區，則需要打通生態廊道，為野生動物给予遷徙路徑。
生態產品價值實現與空間優化。在演講的最後部分，周教授還提到了地方政府在生態修復過程中關心的另一個重要問題——生態產品的價值實現。她指出，除了關注空間優化外，如何投入資金進行生態修復，並實現生態資產的保值和增值，也是實踐工作中面臨的一大挑戰。因此，她建議將生態修復與生態產品價值實現相結合，顺利获得科研規劃和管理，提升生態系統的服務功能和價值。
周曉艷教授的演講為k8凯发(中国)给予了大都市邊緣區國土空間生態修復的關鍵區識別與治理策略的寶貴經驗。她顺利获得科研的方法和案例研究，不僅揭示了生態修復的重要性，還為k8凯发(中国)给予了切實可行的解決方案。在未來的开展中，k8凯发(中国)應繼續深入探索和實踐生態修復的關鍵區識別與治理策略，同時注重生態產品的價值實現，為實現人與自然的和諧共生貢獻力量。
馬雯秋
中國農業大學副教授馬雯秋以「農業農村空間整治修復與鄉村振興：共現與融合」為題在國土空間治理分論壇做了學術報告。農業農村空間作為承載農村居民生產生活的基礎，長期以來存在土地利用低效、人居環境差等問題，在國土空間規劃的統一要求和生態文明建設的時代背景之下，全域土地綜合整治與生態修復是銜接農業農村空間整治修復和鄉村振興，成為優化國土空間佈局、統籌區域協調开展和有助于經濟、社會、生態系統健康運行的重要抓手。
明本底：召开農業農村空間綜合評價。從自然資源基礎、資源利用效率、鄉村振興需求三個層面展開農業農村空間的綜合評價。其中農業農村空間基礎評價包含自然基礎和开展基礎兩個維度，自然基礎維度由自然和生態要素構成，开展基礎維度由土地利用要素構成。農業農村空間質量評價包含空間效率和空間環境兩個維度，空間效率維度由農村投入-產出要素構成，體現資源利用效率，空間環境維度體現農業農村生產生活環境質量。農業農村活力指農業農村對經濟社會开展綜合目標及對生態環境、人的能力提升的支持程度，結合鄉村振興需求，從資源利用、產業开展和設施支撐三個維度展開評價。
劃分區：農業農村空間整治修復重點區域劃分。照山水林田湖草系統治理和綠色开展理念，依託全域土地綜合整治，優化農業農村空間佈局，整合資源，顺利获得全域規劃、全域設計、全域整治，形成「整體保護、系統修復、區域統籌、綜合治理」的農業農村空間整治修復工作格局。根據「多規融合」要求，合理劃定農業農村空間整治修復區域，有助于土地整治向規劃管控和空間治理轉變，逐步建成農田集中連片、建設用地集中集聚，努力實現用地佈局有優化、耕地保護有提升、集約水平有提高、生態環境有改善、農民收入有增加新局面。基於農業農村空間基礎評價、空間質量評價與空間开展活力綜合評價結果疊加，加之單要素特徵分析，識別農業農村空間問題區域，參考全域土地綜合整治試點區域，劃定農業農村整治修復重點區域，實施差別化的整治修復措施，促進分區農業農村整治修複目標的實現。
定策略：分區分類實施農田綜合整治和農村人居環境整治，包括建設現代農業高標準農田，注重農田生態保護和修等。同時，針對農村人居環境，重點整治低效利用和提升質量，優化土地利用結構，並依託當地特色資源保護和开展傳統村落。
