編者按
2024年11月30日，「中國自然資源學會資源權益研究分會创建大會暨資源權益管理與國土空間治理研討會」在南京召開。在自然資源權益管理分論壇階段，與會專家圍繞「兩統一」的政策背景，從多元視角深入探討了自然資源資產價值的實現路徑與優化配置策略。浙江財經大學教授吳紹華、東北大學教授王玉波、重慶工商大學副教授鄂施璇、浙江工商大學教授苑韶峰、重慶市地理信息和遙感應用中心高級工程師李政分別圍繞「自然資源確權、治理結構與生態產品價值實現」「劃撥土地與土地財」「 三權分置下宅基地开展權轉移對農戶生計資本的影響——基於成渝宅基地改革試點地區的實證」「 自然資源領域生態產品價值實現機制研究」「『兩統一』融合背景下自然資源資產價值實現的邏輯與路徑思考」等主題作報告。
吳紹華
浙江財經大學教授吳紹華以「自然資源確權、治理結構與生態產品價值實現」為題在資源權益管理分論壇做了學術報告。自然資源是生態產品的物質基礎和空間載體，生態產品價值實現是自然資源權益管理的重要目標。吳紹華教授從生態產品與自然資源關係的視角出發，釐清當前生態產品價值實現面臨的問題，闡明自然資源確權與治理結構的內涵、關係，探討不同治理結構的選擇機制及其對生態產品價值實現的影響。
一、釐清生態產品價值實現的現實問題，提出科研問題
顺利获得梳理生態產品價值政策脈絡，理清生態產品價值轉化的監測評價機制、開發機制、經營機制與政策保障機制的內涵和相互關係，明確生態產品也是自然資源的重要組成部分。基於當前生態產品價值實現面臨生態產品社會認知低、多元主體協同難、邏輯清楚但落地難、價值實現貢獻度小等現實問題，提出了「當前自然資源資產治理結構的設計和選擇可能出現問題」這一懷疑，形成了「什麼樣的自然資源資產治理結構能夠有利於推進生態產品價值的實現」這一科研問題。
二、以案例比較分析為依據，明晰資源確權與治理結構內涵
基於前文提出的科研問題展開研究，梳理並比較分析百山祖國家公園地役權改革案例、青田河確權到戶改革案例的現狀情況和治理結構，從雙案例的差異化治理結構出發探究自然資源確權與治理結構內涵。一是明確自然資源確權具有市場化、資本化、資源配置、生態化四大功能，顺利获得確權可以將自然資源形成有明確產權邊界的資產，形成從「權」到「益」的轉化。二是借鑑威廉姆森治理結構的分析框架，根據市場化強弱程度，將自然資源資產治理結構分為市場制、混合制、層級制三類不同的市場治理模式。
三、探究不同治理結構的選擇機制，釐清差異化治理模式原因
明確了資產治理結構的選擇由交易的資產專用性、不確定性和交易頻率三個維度確定。基於不同治理模式下資產專用性與治理成本之間的關係，可以依據資產專用性的高中低程度，依次選擇層級制、混合制、市場製作為最優治理模式。明確了實現自然資源資產治理減少交易成本的兩個途徑：其一是顺利获得產權分離、分割等降低資產的專用性，其二是將資產治理的結構設計向市場端傾斜。同時，為進一步探究混合治理模式下生態產品價值實施成效，以浙江強村公司治理結構為例，運用計量模型測度多個解釋變量對生態產品價值實施成效的影響，發現提高強村公司分佈密度能夠顯著提高價值實現。
四、基於理論與實證研究，凝練形成未來研究重點
一是要加強對自然資源確權和資產治理結構的研究，釐清生態產品價值實現的關鍵環節。二是自然資源資產的專用性決定了政府參與或主導的必要性，如何減少資產專用性是接下來的研究重點。三是治理結構設計向市場制傾斜有利於生態產品價值實現，如何實現治理結構向市場傾斜也是未來要研究的重點問題。
王玉波
東北大學教授王玉波以「劃撥土地與土地財政聯動績效省際差異及提升路徑」為題在資源權益管理分論壇做了學術報告。在當前土地財政難以為繼和深化經濟體制改革的大背景下，需要深入貫徹落實黨的二十大精神，持续完善土地供應政策體系和土地增值收益分配製度。不同於現有研究對土地出讓政策績效和出讓土地價值的關注，王玉波教授深入探討劃撥土地與土地財政之間的關係，並提出了提升土地配置績效的策略方法。
作為「綠葉」的劃撥土地。「無償或低價劃撥」和「有償出讓」是我國國有建設用地供應（配置）的2種主要的並行方式。31省（區、市）2003—2022年國有建設用地供應總面積為1024.6萬 hm2，劃撥方式供應土地面積佔比高達48.3%。在國有土地供應（配置）過程中，劃撥土地和出讓土地及財政收入是相互依存、互相促進、相伴相生的聯動關係。作為「綠葉」的劃撥土地沒能像作為「紅花」的出讓土地那樣產生豐厚土地財政收入，但實際上，不同的供地方式承擔着不同的功能，共同支撐着經濟社會开展。劃撥土地對出讓土地具有引導、支撐和輔助作用，是城鎮建成區土地資產價值提升及土地財政收入實現的主要原因之一。
劃撥土地與土地財政運行聯動機理。（1）劃撥土地提升出讓土地資產價值及財政收入。劃撥土地承載城市基礎設施與公益事業、國家機關用地和軍事、能源交通水利等設施。同時，在各類規劃引導和控制約束下，劃撥土地能夠有效引導產業空間佈局，進一步提升出讓土地資產的價值及價格，為地方政府獲取豐厚的土地財政收入奠定堅實基礎。（2）土地財政供給劃撥土地徵收和開發的建設資金。隨着區域經濟社會开展及土地財政的繁榮會進一步增加對劃撥土地的需求，由土地財政收入支撐地方政府支付劃撥土地的徵收資金和「N通一平」的開發資金，支撐劃撥土地承載的公共公益基礎設施建設的財政投資，實現城鎮及工業園區公共公益承載功能。（3）劃撥土地與土地財政之間存在正向互饋關係。地方政府顺利获得劃撥土地承載公共公益基礎設施來優化城鎮及工業園區投資環境和提升承載能力，進一步提升承載工業、商業、服務業及商品房產土地的出讓價格，使地方政府獲取更高的土地財政收入，地方政府再以土地財政收入「反饋」投向公共公益基礎設施建設，繼續優化投資環境和提升承載能力，如此不斷往復相互回饋，驅動劃撥土地和土地財政向優化狀態移動。
王玉波教授的研究深化了對劃撥土地與土地財政之間關係的深刻理解，為土地政策制定者和實踐者给予了深刻的洞見，強調了在土地財政和土地配置中尋求平衡的重要性，以及顺利获得改革和創新來提升土地管理績效的必要性。提出的具體改革建議為提升存量及經營性劃撥土地利用效果、充分實現國有經營性建設用地資產的財政收入、提升劃撥土地與土地財政聯動績效给予了有價值的參考。
鄂施璇
重慶工商大學副教授鄂施璇以「三權分置下宅基地开展權轉移對農戶生計資本的影響——基於成渝宅基地改革試點地區的實證」為題在資源權益管理分論壇做了學術報告。宅基地开展權配置是嵌入我國城鄉二元體制中的誘致性制度變遷，是激活存量宅基地，打通城鄉經濟循環梗阻及助力鄉村新开展格局的關鍵解鎖點。2020年3月中共中央、國務院印發的《關於構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出「推進土地要素市場化配置，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，為鄉村振興和城鄉融合开展给予土地要素保障」。二十屆三中全會強調「允許農戶合法擁有的住房顺利获得出租、入股、合作等方式盤活利用」。宅基地开展權轉移為土地要素市場化配置给予了新視角，在各地宅基地改革試點區，宅基地开展權及市場化轉移交易均已出現。「三權分置」僅為宅基地开展權轉移给予了政策空間，並未體現法學上權利的概念。基於生計框架提出三權分置下宅基地开展權轉移對農戶生計資本影響的研究假設，顺利获得成渝地區宅基地改革試點區的實地問卷調研，並進行實證檢驗。
宅基地开展權作為一種新興的用益物權，指的是宅基地在向新產業、新業態以及一、二、三產業融合开展的過程中，所衍生出的超越其居住保障功能的开展性權利。當前，休閒農業、鄉村旅遊、餐飲民宿以及農村三產融合等用地需求，在存量集體經營性建設用地之外，主要依賴於宅基地用途的擴展來滿足。基於此，本研究將宅基地开展權的轉移定義為農戶顺利获得市場交易方式，將宅基地上一定年限的开展權轉讓給社會主體，後者則將宅基地用於休閒農業、鄉村旅遊、餐飲民宿、電子商務等新興產業和新業態，以及農產品冷鏈、倉儲等一、二、三產業融合开展的用途擴展。宅基地开展權轉移的核心在於流轉範圍、對象和用途的擴展，且在一定年限後，農戶仍保有宅基地的使用權。本文構建了一個理論框架並提出兩個假設：第一，宅基地开展權的轉移對農戶生計產生正向影響；第二，在不同區位條件下，宅基地开展權轉移對農戶生計資本的影響存在差異，特別是在城鄉結合部與傳統農區相比，前者的影響更為顯著。
成渝地區，作為中國西部的關鍵城市帶，自2020年起受到中央財經委員會的重視，提出推進成渝地區雙城經濟圈的建設。該區域覆蓋四川省的15個市、重慶市的27個區（縣）以及開州區、雲陽縣的部分地區，總面積達到18.5萬平方公里。近年來，成渝地區已开展為城鄉融合高質量开展的重要增長極和新動力源。在新一輪宅基地改革試點中，重慶市的大足區、永川區、梁平區以及成都市的郫都區、瀘州市的瀘縣和眉山市的彭山區被納入名單，這些試點區縣已開始持续探索宅基地的盤活利用，开展民宿、農家樂或農產品加工等多元化用途。例如，成都市郫都區擁有全國農業旅遊示範點，而重慶市大足區則被列為全國休閒農業重點縣。鑒於成渝地區宅基地改革試點區農戶宅基地开展權轉移行為意向的典型性，宅基地开展權轉移可顯著提升農戶自然資本、人力資本、物質資本、社會資本及總生計資本，但當前宅基地开展權轉移工作尚不充分。其次，宅基地开展權轉移對農戶生計資本影響存在區域異質性，城鄉結合部的農戶生計資本影響更顯著。需要加強公眾參與，優化農戶生計資本及內生髮展動力。其次，考慮地域異質性，因地制宜配置宅基地开展權轉移適應策略。最後，建立宅基地开展權轉移定價體系。
苑韶峰
浙江工商大學教授苑韶峰以「自然資源領域生態產品價值實現機制研究」為題在資源權益管理分論壇做了學術報告。黨的二十大報告提出「建立生態產品價值實現機制，完善生態保護補償制度」，從有助于綠色开展、促進人與自然和諧共生的高度，謀劃和部署了生態產品價值實現工作。生態產品價值實現既是「兩山」轉化的重要橋樑，也是加快推進新型城鎮化和鄉村振興的有效抓手，釐清其背後的實踐邏輯對實現中國式現代化和有助于生態文明建設具有重要意義。
改革開放以來，工業化和城市化快速开展帶來顯著經濟增長的同時，也加劇了生態環境風險與人地矛盾。在追求經濟开展與環境保護並重的新形勢下，「金山銀山不如綠水青山」的理念逐漸深入人心，促使社會各界更加重視如何顺利获得有效機制促進生態產品的價值實現，以達到地區間平衡开展和經濟社會可持續开展的目標。
近年來，生態產品價值實現的探索和實踐不斷豐富，如開化清水魚項目展示了顺利获得合作社形式將生態優勢轉化為經濟收益的可能性；杭州雙浦鎮全域整治促進了三產融合开展，同時增加了農民收入；麗水雲和土地出讓附加生態條件的做法體現了對生態價值的認可；湖北鄂州生態補償機制探索了基於具體生態服務流動性的補償方案。以浙江省為例，浙江省在GEP核算標準化、國土空間優化、碳交易體系建設等方面取得了一定成績，並形成了幾種生態產品價值實現模式。同時，在路徑探索中也存在一些挑戰，比如自然資源資產產權制度不夠完善、定價機制缺失導致市場配置效率低下、生態產品評估標準不統一等。此外，支撐保障體系相對薄弱，包括資金支持不足、數據共享困難等問題也亟需解決。
針對這些問題，自然資源管理部門可從以下五個方面展開工作，以促進生態產品價值更有效地實現：第一，加強自然資源調查監測工作，為決策给予準確信息。第二，探索和完善生態價值評估技術方法，推進自然資源確權登記，確保權利清晰。第三，建立國土空間規劃與生態產品價值實現之間的協調機制，強化生態保護修復措施。第四，完善生態補償政策，提高執行效率。第五，建立健全生態保護責任目標考核體系，確保各項措施落實到位。
李 政
重慶市地理信息和遙感應用中心高級工程師李政以「『兩統一』融合背景下自然資源資產價值實現的邏輯與路徑思考」為題在資源權益管理分論壇做了學術報告。李政高級工程師從自然資源管理部門履行「兩統一」職責制度優勢的視角出發，梳理了自然資源資產價值實現的理論邏輯、制度邏輯以及現實邏輯，系統全面地總結了全國多地探索編制自然資源資產配置方案的主要模式，深入探討了實現自然資源資產價值的關鍵機制、創新方案、優化路徑。
他指出，自然資源資產價值實現是顺利获得建立系統的機制和路徑，有助于自然資源所蘊含的綜合價值全面實現和科研轉化，其核心在於構建「資源-資產-資本-資金-資源」五位一體的閉環邏輯，有助于實現自然資源資產化、資本化、資金化以及資金反哺自然生態，保障資源要素持續供給能力，是自然資源領域重要的新質生產力。他還介紹了團隊在重慶打造的全國首個「核心清單＋拓展清單」管理模式、全國首個自然資源資產包融資變現典型案例等多項成果，系統講解了近期中國各地持续探索自然資源資產價值實現的新模式，包括江西九江建立的「1＋1＋7」制度體系、四川瀘州的溶洞資源「調查-確權-規劃-出讓」全流程體系，並總結了廣東、江蘇、青海、湖北等省探索編制自然資源資產配置規劃的主要做法。
最後，李政高級工程師提出了自然資源資產價值實現的路徑建議。第一，以系統觀念建立價值實現的運行機制，並統籌「家底摸清、產權明晰、權利分置、市場配置、價值實現、管理保障」等關鍵環節；第二，以創新思維健全自然資源清單全鏈條管理機制，形成穿透式的委託代理「權利鏈」閉環；第三，以革新魄力探索「1+X」的自然資源資產確權登記新模式，打造「自然資源清單＋委託協議書」或者「確權登記證書＋委託協議書」等產權憑證；第四，以完備邏輯優化資產價值核算機制，拓寬資產價值的內涵邊界，科研選取核算方法測算資產的綜合價值；第五，以市場需求優化地方自然資源資產全口徑收儲機制，探索「多門類、多權屬、多層級」的自然資源資產整體收儲程序和路徑；第六，在配置方案的編制思路上，明確資產規劃的重要定位，強化國土空間規劃傳導，針對不同功能片區的主導型資產進行組合搭配、保護使用方式管制以及多元化路徑探索；第七，顺利获得補短板、建制度、填空白、優模式來優化市場配置機制，實現資產價值最大化；第八，運用數碼化技術、數碼化思維、數碼化認知，實現自然資源資產價值實現流程再造與場景重構，提升權益管理的綜合治理能力。
